上篇：理论部分

第一章　突发事件

突发事件，在广义上，可被理解为突然发生的事情。其第一层含义是事件发生、发展的速度很快，出乎意料；第二层含义是事件难以应对，必须采取非常规方法来处理。在狭义上，突发事件就是意外地突然发生的重大或敏感事件，简言之，就是天灾人祸。前者即自然灾害，后者如恐怖事件、社会冲突、丑闻包括大量谣言等。

据统计，“十五”期间，我国每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件造成的人员伤亡逾百万，经济损失高达6500亿元，相当于当年GDP的6%左右。

鉴于危机给人民的生命、财产、安全所造成的巨大损失，危机会阻碍发展、导致贫困，危机会引发社会和政治的不稳定，因此，应急管理成为当代整个国际社会关注的主题，也成为公共管理理论和实务界一直重视的一个领域。

第一节　突发事件的界定

突发事件，也称公共突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。主要包括，对全国或部分地区的国家安全和法律制度、社会安全和公共秩序、公民的生命和财产安全已经或可能构成重大威胁和损害，造成巨大的人员伤亡、财产损失和社会影响的，涉及公共安全的紧急公共事件。

根据我国2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

在概念使用上，除了“突发（公共）事件”外，现在学术界和实践部门使用的主要还包括“（公共）危机”“紧急状态”“灾害”等词来描述性质相近的一类事件或状态。

第二节　突发事件的基本性质

突发事件一般具有以下几个基本性质。

一、突发性

对能否发生，发生的时间、地点，以及爆发方式、程度等都是始料未及，难以准确把握。具体来说，突发性主要来源于三方面：①有些突发事件由难以控制的客观因素引发；②有些爆发于人们的知觉盲区；③有些爆发于熟视无睹的细微之处。

二、复杂性

突发事件的复杂性一方面表现在“一因多果”的高度不确定性，即在事件刚发生时，往往无法用已有的常规性规则进行判断，而且信息严重不充分、不及时、不全面，其后的衍生和可能涉及的影响没有经验性知识可供指导，一切似乎都瞬息万变。另一方面表现在“一果多因”的叠加性，即突发事件的发生往往是各种矛盾激化的结果，总是呈现出相互关联、环环相扣的多变性复杂状态，处置不当会进一步加大损失，扩大影响范围。

三、破坏性

以人员伤亡、财产损失为标志，包括直接损害和间接损害，还体现在对社会心理和个人心理造成的破坏性冲击，进而渗透到社会生活的各个层面。突发事件甚至会对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，产生一系列的社会影响。

四、紧急性

当突发事件发生，要求政府必须在高度压力下快速做出决策。因此，政府应急管理部门必须在有限的信息、资源、人员和时间的条件下寻求“满意”的处理方案。

第三节　突发事件的分类

不同类型的突发事件，造成的危急情形和社会危害不同，对国家应急措施的需求也不相同。例如，自然灾害应急应以国家救助性和保护性措施为中心，辅之以限制性措施；社会冲突应急则要求以国家限制性措施为中心。因此，国家应急管理机制的设置以及国家机关应急职权的行使，首先必须遵循 “比例原则”，与突发事件的种类相适应。也就是说，分类制度是国家应急管理体制的首要基础。

突发事件从理论上可以有不同的分类方法。

2006年1月国务院颁布的《国家突发事件总体应急预案》规定，“根据突发事件的发生过程、性质和机理，突发事件主要分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四类。”

一、自然灾害

主要是指水旱灾害，台风、冰雹、雪、高温、沙尘暴等气象灾害，地震、山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，森林火灾和重大生物灾害等。

二、事故灾难

主要是指民航、铁路、公路、水运、轨道交通等重大交通运输事故，工矿企业、建筑工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故，以及通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故等。

三、突发公共卫生事件

主要是指突然发生，造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情，以及其他严重影响公众健康的事件。

四、突发社会安全事件

主要是指重大刑事案件、涉外突发事件、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发事件。

此外，结合国内外先进的应急管理经验，基于事件发生的诱因和性质，经济危机也被列为一大类突发事件。

五、经济危机

主要是指资源、能源和生活必需品严重短缺、金融信用危机和其他严重经济失常、经济动荡等涉及经济安全的突发事件。

第四节　突发事件的分级

将突发事件划分为不同的级别，从而采取不同的应急措施，这是各国应急管理的共同经验。当前，西方发达国家政府预警系统一般强调对突发事件进行分级预警管理，对程度不同的突发事件实行不同级别的认定并采取相应的对策。

突发事件分级主要可以从事件的危害程度和政府的控制能力来考虑，两者的角度是不一样的。突发事件分级的难点在于：是按照突发事件的客观属性（产生原因、影响范围、损失后果等），还是按照应急管理的主观属性（突发事件的影响程度、政府应对能力的强弱等）来分。分级的意义在于从政府的应急管理能力出发，科学地确定突发事件的级别。例如，有些突发事件损失和影响重大，但政府处理快速简单，这类事件的级别就不一定很高（如特大交通事故）；相反，有些突发事件起初危害和影响不大，但潜在危害很大，波及迅速，难以控制，这类事件的级别就应当被列为较高（如新型传染病）。

根据“以应对能力为主，兼顾事件的客观属性”的分类标准，可以将突发事件分为特别严重（Ⅰ级）、严重（Ⅱ级）、较严重（Ⅲ级）和一般严重（Ⅳ级）四级，依次用红色、橙色、黄色和蓝色进行预警和分级管理。

一、一般严重（Ⅳ级）突发事件

该级别突发事件的影响局限在社区和基层范围之内，可被县级政府所控制。

二、较严重（Ⅲ级）突发事件

该级别突发事件的后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或是波及两个县以上，超出县级政府应对能力，需要动用市有关部门力量方可控制。

三、严重（Ⅱ级）突发事件

该级别突发事件的规模大，后果特别严重，发生在一个市以内或是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制。

四、特别严重（Ⅰ级）突发事件

该级别突发事件的规模极大，后果极其严重，其影响超出省级范围，需要动用全部省级的力量甚至请求中央政府增援和协助方可控制，其应急处置工作由发生地省级政府统一领导和协调，必要时（超出地方处理能力范围或者影响全国的）由国务院统一领导和协调应急处置工作。

突发事件的级别是由各种因素综合构成的，除了事件的性质、严重程度等“硬指标”外（基本上是以人员伤亡和财产损失作为衡量指标），还包括事件的影响范围、潜在危害性以及可能带来的连锁反应等“软指标”。在所有指标中，政府的应急管理能力是关键。

第五节　突发事件的分期

突发事件分期制度主要涉及应急管理的微观问题，旨在建立一个“全过程”的政府应急管理模式。突发事件通常遵循一个特定的生命周期。每一个级别的突发事件，都有发生、发展和减缓的阶段，需要采取不同的应急措施。因此，需要按照社会危害的发生过程将每一个等级的突发事件进行阶段性分期，以此作为政府采取应急措施的重要依据（若有必要，可再将每一个阶段期划分为若干等级）。

根据社会危害可能造成危害和威胁、实际危害已经发生、危害逐步减弱和恢复三个阶段，可将突发事件总体上划分以下四个阶段。

一、潜伏期/预警期

起始阶段，矛盾量变和积累，或质变已发生但不明显。突发事件的征兆不断出现，但未造成损害或损害很小。普遍缺乏警惕性，习以为常，对逐步的变化适应，难以区分征兆性质。需保持清醒头脑和高度警惕，并采取适当行动。

这一阶段的主要任务是防范和阻止突发事件的发生，或者把突发事件控制在特定类型以及特定的区域内，其关键在于预警预备能力。

二、高潮期/爆发期

从人们可感知突发事件造成的人员物力损失到突发事件无法继续造成明显损失的阶段，损害达最高点。

这一阶段的主要任务是及时控制突发事件并防止其蔓延，其关键在于快速反应能力。

三、缓解期

损失慢慢减小，时间长短不一，有形损失易恢复且较快，无形损失恢复需很长时间。得到初步控制，但未彻底解决。

这一阶段的主要任务是减低应急措施的强度并尽快恢复正常秩序。

四、消退期/善后期

突发事件得到完全控制，开始恢复生产、重建家园。

这一阶段的主要任务是对整个事件处理过程进行调查评估并从事件中获得经验，其关键在于善后学习能力。

当然，由于突发事件演变迅速，各个阶段之间的划分有时不一定很容易确认，而且很多时候是不同的阶段相互交织、循环往复，从而形成突发事件应急管理特定的生命周期。