二 中国防灾减灾工作概况

（一）综合减灾

在过去的25年里，中国在灾害预防、减灾系统、体制和法制建设中始终坚持“综合减灾”的理念。这一理念的关键在于提升综合防灾减灾能力，并推进部门和区域间的协调与合作（ISDR and NCDR,2015）。这一时期，中国逐渐经历了三个阶段的转变，即：①从单一减灾到综合减灾；②从以救援为导向到救援与减灾相结合；③从减轻灾害到进行灾害预防。

（二）我国的防灾减灾组织体系

我国防灾减灾组织体系是按照灾种划分的，每个灾种或几个相关的灾种分别由某个或某几个部门来负责。灾害的监测、预警、指挥调度、救援、灾后恢复等不同阶段的工作也分别由不同的部门承担，形成了分灾种、分部门的防灾减灾管理体制。例如，针对洪水和地震，分别设立了隶属于国务院的国家防汛抗旱总指挥部和国家抗震救灾指挥部等不同指挥部，同时针对灾害救援工作还设立了国家减灾委员会（见图2-1）。然而，这些指挥部办公室却分别设在水利部、国家地震局和民政部等不同的部委，其日常业务工作则由不同部委承担。这些指挥机构又分别由其他众多平级部委单位组成。

图2-1 我国防灾减灾相关机构组织示意

资料来源：张红萍、黄先龙等：《中国和意大利防灾减灾体系的对比研究》，《防汛与抗旱》2014年第23期，第48～50页。

为了综合应对各种自然灾害并协调减灾工作，中央政府在1989年成立了“中国国际减灾十年委员会”，主要由国务院领导组成。2000年10月，“中国国际减灾十年委员会”被重新命名为“中国国际减灾委员会”，后于2005年4月2日更名为“国家减灾委员会”。它的主要任务是：研究和制定防灾减灾工作的指导原则、政策与规划；协调主要防灾减灾活动；指导地方的防灾减灾工作；促进国际交流与合作。