第八节 福利政策

福利政策是德国一项十分重要的政策，传统上不属经济领域，但今天已经越来越多地被纳入经济领域，成了经济的一部分。由于它涉及芸芸众生的生活，看法说法也就各不相同。有人甚至认为，“福利国家”这种表达使经济体制走向瘫痪，也降低了人们的风险意识和自助能力。但多数人还是认可德国的福利政策的。他们认为：德国的福利政策促进了德国经济的发展，缓和了社会的矛盾，推动了劳动力的合理流动，扩大了社会就业。但是由于社会制度的制约，这种积极作用也有限。

一 联邦政府的福利政策

今天德国联邦政府的福利政策主要包括下列几个方面（如图3-23所示）。

德国的福利政策总体上看应该说是成功的，但问题很多。“德国病”的病灶主要也集中在这里。对它“最大的诟病是妨碍和制约了德国总体经济的良性运行，使德国经济陷入 ‘低增长下的高福利—高税收—高负债—高成本—低投资—低增长’的恶性循环，威胁总体经济健康发展。”

（一）法定养老金制度

该制度是德国最大的福利保险支柱，1997年其支出金额占到全部福利保险金额的1/3。德国的养老金保险有三大支柱，即法定养老金制度、企业养老保险制度和私人养老保险制度，其中法定养老金制度占85%。2015年每人每月需缴纳月工资的18.7%作为养老保险金。

男人的退休年龄原则上为67岁，女人退休年龄原则上为60岁。退休时的养老金数额视工龄和缴纳的养老金保险数额而定。一个工龄满40年的雇员，如按章缴纳养老保险金，退休后每月获得的养老金数额相当于每月净工资的70%。

德国当前的人口严重老龄化，造成就业者和退休者的比例日益失调。这是由于民众的生命预期大大提高，也是因为从20世纪60年代生育热之后生育率大大下降。因此德国当前就面临在养老金制度上的重大抉择，是削减养老金，还是提高缴纳养老金的保险金额和退休年龄，或者是双管齐下。有人预计如果其他条件不变，德国要想以养老保险金来支付养老金，那就必须把养老保险金提高到月工资的35%。

德国实行的是动态养老金制度，养老金随着工资的提高而相应提高。鉴于上述背景，2003年德国便将养老金保险由原来的19.1%提高到19.5%, 2007年又提高到19.9%, 2013年降至18.9%, 2015年再降至18.7%。另一个措施就是提高退休的年龄。

德国的法定退休年龄在1972年以前男女均为65岁，进入20世纪70年代德国失业率居高不下，于是历届联邦政府都呼吁提前退休，并于1972年进行养老金改革，规定女性法定退休年龄为60岁，男性为63岁，而且规定，凡已工作40年的提前退休者提前一年只扣除2.5%养老金，这比过去合法养老金保险者扣除的金额几乎整整少了一半，于是造成退休年龄逐渐下降，1981年已降至58.4岁。这一状况给养老金保险带来严重的困难和问题。于是近年来非但不再鼓励提前退休，而且决定将退休年龄推迟到67岁。

（二）医疗保险

医疗保险是德国除养老保险之外的第二大保险体制。2015年每人每月需缴纳月工资的14.6%作为医疗保险。承担医疗保险的有两类部门：一类是公立医疗保险公司，另一类是私人医疗保险公司。一般雇员和低收入者均在公立医疗保险公司保险，而企业家、自由职业者和其他高收入者则大多在私人医疗保险公司保险。该体制当时规定，每个公立医疗保险公司的保险者每月需缴纳其毛收入的14.3%，方能享受医疗保险。私人医疗保险公司的收费额则视年龄和性别而异，年轻人和男性交费较少，中老年人和女性则交费较多，但均高于公立医疗保险公司的规定，因而也能享受高于公立医疗保险公司的医疗服务。保险者如生病6周，其工资由雇主照发，如继续生病则由医疗保险机构支付其工资。由于公立医疗保险公司债台高筑、连年亏损，德国人口逐年老化，而出生率下降，生病的人多而交费的人少，德国实施了百年的医疗制度面临严重的危机，不得不进行改革。经过激烈的争论执政党和联盟党终于在2003年8月22日清晨达成妥协。其要点如下。

（1）从2005年开始，公立医疗保险公司将不再为镶补假牙支付费用，病人为此必须支付每月毛工资的0.35%；

（2）从2007年开始所有法定公立医疗保险公司的病人必须支付每月毛工资的0.5%，方能在生病6周后获得医疗保险公司的医疗费；

（3）从2004年开始，一个病人在每个季度第一次看病时需一次性缴纳10欧元，而不论是否转院治疗或多次就诊；

（4）病人今后住院每天缴纳的住院费从9欧元提高到10欧元，缴纳日期从最多为14天提高到最多为28天；

（5）病人需缴纳10%的药费，但缴纳的幅度最高为10欧元，最低为5欧元；

（6）一般病人上述附加医疗保险费的最高限额不得超过其毛收入的2%，慢性病患者上述附加医疗保险费的最高限额则不得超过其毛收入的1%；

（7）法定公立医疗保险公司保险者的保险费从2004年1月1日开始从毛工资的14.3%下降为13.6%, 2010～2015年又提高到14.6%。

上述改革显然是朝野双方妥协的产物，但通过这项改革联邦政府可以节支38亿欧元。目前德国国内要求合并两类医疗保险公司，实行全民医疗保险的呼声在日益高涨，许多人要求在医疗保险方面人人平等。

（三）失业保险

该项福利保险建立于1927年魏玛共和国时期，规定所有的雇员，包括工人和职员都必须有失业保险，但公务员、法官、职业士兵以及大中小学学生可以免缴保险金额。

失业保险规定，一个工作人员只要按统一的工资比例交满规定的额度后，便可在失业时获得失业金。其具体规定如下。

领取失业金的金额从1994年1月1日开始为失业前最后净工资的67%，无子女的失业者为60%，领取时间为6个月到32个月，视工作时间的长短和年龄的大小而定，年龄较大的失业者可以领到32个月。领取该津贴的人，除必须据实在劳动局登记外，还必须是经常愿意接收工作介绍的人。

在此之后如继续失业，则不得再领取失业金，而只能领取失业救济，失业救济不属社会福利支付的范畴，而是一种救济。金额减为失业前最后净工资的57%，无子女者为53%。此类失业救济也向那些未能在候补时间找到工作的失业者提供。

如此高额的失业金和失业救济带来严重的后果，失业人员一方面完全可以依靠如此高额的救济金生活，不必为生计担忧；另一方面他们还可以打黑工，两项相加不会低于工资多少，因此大批的失业人员并不急于去寻找工作，更不愿意去“屈尊”从事低下或肮脏的工作。这也是德国失业率居高不下的原因之一。面对如此的重压，红绿联盟决定削减领取失业金的时间，从最高的32个月减为18个月或12个月，同时取消失业救济，将失业救济同社会救济合并，以便推动人们就业。

随着德国失业率的缓和，失业保险费也从2007年开始逐步下调，2009年和2010年降至2.8%, 2011～2015年后又调至3%。2011年和2013年失业保险费收入分别为380亿欧元和330亿欧元，支出也为380亿欧元和330亿欧元，收支相当。2012年收入为370亿欧元，支出为350亿欧元，收入高于了支出。近年来德国失业保险的收入和支出情况可参见表3-17。

（四）护理保险

德国从1995年起引进护理保险，规定每人每月需缴纳月工资的1%作为护理保险，2000年提高到1.7%, 2009年提高到1.95%, 2015年为2.35%, 2040年将增至3%。

（五）基本保险

在德国的全部保险中基本保险是一个重要的方面。这是保障一个人生存的最低条件，包括两个方面：一是社会救济（die Sozialhilfe），一是二档失业金（ArbeitslosengeldⅡ）。过去没有二档失业金，而是失业救济金（Arbeitslosenhilfe）。根据“哈尔茨-4”计划，德国政府把社会救济同失业救济合并成为二档失业金，但领取的人群并不相同。对于有从业能力的人来说，这两项是合并的，即二档失业金；但对无从业能力的人（主要是无人赡养和照看的儿童）来说，他们只能领取社会救济，而不能领取二档失业金。2008年德国有660万人在领取这样的基本保险。领取社会救济的共180万人，其中96%是15岁以下的儿童，占领取基本保险人数的27%；领取二档失业金的有480万人（年龄都在15～64岁），占领取基本保险人数的73%（参见图3-26）。此后人数有所减少，2015年引进最低小时工资制度后，人数进一步减少。

二 福利支出的变化

福利支出是指国家为国民的福利支付的金额。德国的全部福利预算包括两大部分，即国家对福利的直接支付以及福利保险支出。

国家对福利的直接支付是指国家直接支付的福利费用，如企业养老保险（betriebliche Altersversorgung），生病期间工资照付（Entgeltfortzahlung bei der Krankheit），子女津贴/家庭给付补助（Kindergeld/Familienleistungsausgleich），税收支付（Steuerliche Leistungen），求职者基本保障（Grundsicherung für Arbeitsuchende），儿童、青年补助，社会救济（Kinder- u. Jugendhilfe, Sozialhilfe），养老金和补贴（Pensionen und Beihilfe）以及其他福利费用等。

所谓福利保险支付费是指国家和各类保险公司在收取雇员、雇主福利保险费基础上支付的各项保险金额，如失业保险（Arbeitslosenversicherung）、医疗保险（Krankenversicherung）、养老金保险（Rentenversicherung）、护理保险（Pflegeversicherung）及事故保险（Unfallversicherung）等。

衡量一国福利保险费用支出高低使用的是社会福利费率（Sozialleistungsquote）。它是指一国支付的福利费占国内生产总值的比例。

从1871年德国引进社会福利保险开始到20世纪70年代的100多年中，德国的社会福利费率上涨了近30倍，从1%上升到30%左右。自德国统一的1990年至今，国家的社会福利费率大多超过30%，给德国的财政带来了巨大的压力（参见表3-19）。

德国的社会福利费用尽管上涨得很快，但不同时期上涨幅度很不相同。1995～2006年德国的国内生产总值提高了25.6%，而大多社会福利费用均低于其增长，少数项目甚至出现负增长，如社会救济（-23.2%）、失业金和失业救济（-34.8%），但子女津贴增长了243.0%，护理保险的支付也增加了241.2%。

三 吕鲁普委员会提出的福利政策改革方案

德国的福利体制是完善的、宽泛的，但由于当局没有看清它的另一方面，而盲目扩展造成了严重的后果，成为德国经济衰退的重大原因，也是“德国病”的主要病因。于是德国国内国外都在大声疾呼改革现有福利体制，德国福利部前部长施密特（Ulla Schmidt）为此专门成立了一个吕鲁普委员会，拟定了一个改革现有福利政策、推行新福利政策的计划，引起巨大的反响。

吕鲁普委员会的正式名称是“在福利体系的支付中获得可持续性委员会”。该委员会由政界、科技界、经济界的26位著名人士组成，主席是德国国民经济学家、五贤人之一的吕鲁普教授、博士。他的副手是联邦卫生和福利部国务秘书海因里希·蒂曼（Heinrich Tiemann）博士，其他的24人中教授、博士11名，博士4名，还有几家著名企业和协会的重量级人物。

经过半年的紧张工作，该委员会于2003年8月29日提出正式报告。

吕鲁普委员会的报告分六个部分。第一部分为前言，第二部分为人口和经济的框架条件，第三、第四、第五部分分别为法定养老金保险建议、法定医疗保险建议和护理保险建议，第六部分为横向分析。

报告的第二部分集中阐述了人口和经济的框架条件，指出近年来德国人口面临三方面的严重挑战：其一是出生率低下，德国育龄妇女人均只生1.4个孩子；其二是人口预期寿命提高，男性已到81岁，女性达84.5岁；其三是外来人口的流入和本国人口的流出，用不了多久，净流入的外来人口每年就将稳定在20万人左右。这就使德国人口结构发生了重大的变化，本土人口数字下降，青老比例日益失调，出现了严重的老化趋势（参见表3-20）。

德国的移民问题一直令当局头疼，2011年8月对爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰、斯洛伐克、斯洛文尼亚、捷克和匈牙利8国雇员自由迁徙的限制解除；2012年1月1日，对保加利亚和罗马尼亚的某些职群需要欧盟工作许可的规定也已解除。2014年1月1日对这两国雇员的完全自由迁徙规定生效。这就大大加速了这些国家向德国的移民。过去，德国一再强调它不是移民国家。现在也不得不承认，它已是仅次于美国的第二大移民国。2015年欧洲爆发难民潮，仅一年进入德国的难民就达100万人左右（参见图3-27、图3-28）。

报告说，到2040年德国人口将比现在减少400万人，领取养老金者将由目前的1350万人上升到2030年的2200万人，到2040年一个领取养老金者只有不到两个在职者来赡养，而今天还有4个人来赡养。

报告的第三部分全面介绍了该委员会关于养老金保险的建议方案。其要点如下。

认为应从两方面同时入手。一是将每月缴纳的养老金保险额从现在占每月工资的19.5%提高到2030年的22%。为此，委员会建议引进一种“可持续要素”来进行调节。这种“可持续要素”的作用就是可以自动对变化了的人口状况和就业做出反应：如就业时间提高，养老金额就提高得更多；如领取养老金的人数增长得比支付养老金的人数快，养老金的提高幅度就降低。

二是将法定退休年龄从65岁提高到67岁。具体说就是从2011年开始，每年提高一个月，经过24年，达到将退休年龄提高两岁的标准。

第四部分是关于法定医疗保险的建议。

委员会讨论了两个不同的方案，即公民保险方案和健康总额付款方案，提请大家讨论哪一种方案更符合医疗保险的可持续性。

所谓公民保险方案的要点是：取消不同公民医疗保险的界限，倘若保险者有其他收入，也同样要按比例缴纳保险费。公民保险方案将减少中低收入者的负担，增加高收入者的负担。

所谓健康总额交款方案的要点是：医疗保险费全部同工资脱钩，雇主目前承担的雇员的一半医疗保险费份额改为工资或是薪水，每个保险人每月平均只需向其医疗保险公司缴纳210欧元左右的保险费，医疗保险所坚持的互助和均衡原则将通过税收来体现。这样今后医疗保险费如再变动，就不会影响工资附加费。

第五部分是关于护理保险的建议，委员会提出了一个“代际负担平衡方案”，旨在解决人口发展造成的代际负担的不公正和不平衡。委员会建议，从2005年开始逐步将护理费动态化，把护理费的变更同物价和工资的变动挂钩，要按照年物价的上涨率与实际工资增加额的一半来调整护理费。