第二节 关于土地发展权改革

由于土地产权设置“牵一发而动全身”，其影响范围远远超越了土地开发，有些学者主张仅改变土地发展权归属。目前，我国土地征用只有一个需求者——地方政府；土地出卖过程中也只有一个供给者——地方政府（张宏斌、贾生华，2001）。地方政府在此过程中收获巨大土地利益。对土地发展权归属进行改革，就是打破国家对土地发展权、一级土地市场的垄断，将市场因素引入农村土地开发，让农村土地所有者（村集体）和使用者（村民）尽可能多地分享土地非农利益，即不同程度的“涨价归私”。

“涨价归私”往往包括以下两种建议：一是缩小征地范围，赋予村集体和农民一定的发展权，农村土地可以自主入市；二是在征地时，地方政府按市场价格征收。更为具体的操作方式是：区分公益用地和非公益用地，将地方政府征地范围限于公益用地，公益性征地按市价征收，非公益性质用地，交由市场机制解决，让用地者自己跟农民通过谈判达成交易（周其仁，2004；黄祖辉、汪晖，2002；陈江龙、曲福田，2002）。至于农村土地自主入市的范围，学者们又分为两种意见：一种较为谨慎，只建议农村建设用地入市（钱忠好、曲福田，2004；刘永湘、杨明洪，2003；刘国臻，2005；戴中亮、杨静秋，2004；陈德伟、金岳芳，2002）；另一种则建议除了农村建设用地外，承包到村民手中的农用地也可进行非农业用途转让（周其仁，2004；杜业明，2004）。

一 土地增值的来源

农村土地增值主要是国家投资的结果（许坚，1996）。农村土地增值属于“外部投资辐射性增值”，即某一地段或某一宗地以外的一切基本建设投资对于该地段或宗地产生辐射作用而使其价格增加（周诚，2003：346）。这说明一块地的价值上升有可能并不来自自身，而是来自外部投资产生的“正外部性”。外部投资是多种多样的，如各种基础设施的建设提供了基本的物资和便利，又如商业、服务业、金融业的发展提高了物流、人流、资金流的密度，另外还包括更为宏观的效应，“宏观规模经济（如城市扩大而产生的集聚效应）和宏观结构效益（如城镇产业结构合理化而产生的效益）都会体现为土地增值”（周诚，2003：346）。如果把土地增值分为“自力增值”和“外力增值”，农村土地转为非农用途时多数属于“外力增值”，是城市扩张效益溢出的结果，并非因为村集体和村民自身投资而产生增值——无论其在农地上是否追加了农业投资，追加了多少农业投资，农业投资只和农地征用补偿挂钩。以上分析呈现了农村土地增值的主要来源，当然这不代表现行“涨价归公”制度是无须改进的。但在实践地权改革之前，我们要进一步厘清的是，若履行上述“涨价归私”变革计划，归“私”归的是哪些主体？

二 分化的农民群体

在回答这个问题前，应讨论的是建设用地的价值如何确定？建设用地价值确定的依据，一是中央政府对建设用地指标管控的严格程度，二是建设用地的具体所在区位（贺雪峰，2013：10）。我国出于耕地保护等目的实行的是偏紧的建设用地指标管制政策，全国大部分地区建设用地指标供不应求，这导致建设用地价格不菲。特定区位的建设用地价格更是高昂，越是经济发达地区、越靠近城市中心，土地价格越贵。区位与土地价格的紧密联系提醒我们注意：农民并不是整齐划一、无差别的群体，经济发达地区和城郊村（更不用说城中村）的农民在土地农转非方面的获益能力远远高于经济欠发达地区和边远村的农民。在当前条件下，经济发达地区和城郊村农民已经能够获取高额的土地增值利益。其一是间接增值利益，即享受了城市建设发展溢出的利益，依靠离城市、工厂距离近的优势，获得更多工作机会，并可以加宽加高乃至另盖房屋作为出租屋或商店。出租房屋能实现稳定收益，许多村民放弃了就近务工和开店，“吃租”成为主要经济来源。其二是直接增值利益，即田地和房屋（特别是房屋）在征地拆迁中的补偿。城郊村和城中村田地大部分早已被征收，田地不是征收博弈重点。而房屋既有区位优势，又能输出租金，政府若要拆迁改造，只有拿出高额的货币补偿，所以才会出现《深圳岗厦村拆迁集体暴富 造就十个亿万富豪》《北京大望京拆迁村民一夜暴富 清洁工开30万车》这些令人咋舌的新闻。而经济欠发达地区和边远村由于位置不好，无法分享城市发展利益，土地只能用于农业用途，农地每年每亩的纯收入在500元左右，不仅远不及经济发达地区和城郊村的土地收益能力，就是和务工收入相比都非常逊色。村民外出打工后常常自发流转土地，或是免费交给亲戚朋友种，或是收取200—300元租金，甚至抛荒。即使有大户和企业以土地流转形式租用农地，价格高的一般也只有1000元上下。经济欠发达地区和边远村的盼望开发而不得的农民占90%以上，能够获得城市发展辐射福利的农民只有不到10%。在当前农民获取土地增值利益已经分化的情况下，我们若不加区分地建议“多给予农民利益”，是在用“无法分享到利益的多数农民的弱势话语，来为已经得到好处且实际上已相当强势的大中城市近郊农民维权和谋利”，这是“致命的倒错”（贺雪峰，2013：8）。目前学术界的主流改革方案，只能给经济发达地区和城郊村的农民“锦上添花”，却无法给经济欠发达地区和边远村的农民“雪中送炭”。村民若拥有更充分的土地发展权，可以提升自主入市能力和征收博弈能力，但对于经济欠发达地区和边远村的农民来说，这些好处只是理论上的，由于区位因素无法入市和被征收，那么自主入市能力和征收博弈能力的提升就是虚幻的。

土地增值收益完全归村庄集体的主张，和完全归村民个体的主张有类似的局限之处。村庄从征迁中返回一部分土地作为集体经济发展之用，一方面可以保障村民基本生活生产，另一方面在于通过集体经济分配过程中的协商与讨论营造村庄民主政治氛围。城郊村和城中村自行开发或将大部分土地返还给村庄，只是建立在村庄免费享受土地增值的基础上创造一个食利集团。

三 “增减挂钩”的实质

近年来，不少地方政府通过置换和整理农村宅基地实现“增减挂钩”。很多“增减挂钩”的实践在边远村庄进行，村民以宅基地换到了数量不等的补偿，有官员和学者据此认为，“农村建设用地=资产”，只要将宅基地等农村建设用地释放或激活，就能变现高额财富。“增减挂钩”为何如此神奇，能打破区位规律而让边远村庄也能获得土地变现收益？

上文提到，建设用地价值除了决定于建设用地的具体所在区位，还决定于中央政府对建设用地指标管控的严格程度。“增减挂钩”的本质是，在中央政府偏紧的指标管控之下，地方政府试图突破指标约束。“增减挂钩”的具体操作是：将农村宅基地复垦为耕地，以农村建设用地数量的减少换取城市建设用地指标的增加。“占补平衡”只能以国家下达年度用地计划为限，而“增减挂钩”意图在计划外新增用地指标。“增减挂钩”之所以能够打破区位规律，在于地方政府花钱在边远村庄买指标，“增减挂钩”是建设用地指标管控政策的附属物，是地方政府对中央政策的规避和变通，边远村庄的土地价格不是市场决定的，是政府创造的。因此，由“增减挂钩”联想到宅基地是农民“沉睡的资产”“金饭碗”，甚至进一步作为宅基地自由入市的论据，是极大的误会。

中央政府如果直接给地方政府增加用地指标，效果和“增减挂钩”是没有区别的。但“增减挂钩”的实践中，还拆除了农民已有的房屋。其中又有两种政府行为：一种是具有攫取性的地方政府，北方地区较为多见，地方政府推动农民“上楼”，要求其以较高的价格购置新房，而且新房还不一定马上盖好，村民要搭棚居住数月。此类地方政府，希望以低廉的代价实现“增减挂钩”，有些地方政府甚至还让村民倒贴购房。另一种是比较愿意让利于民的地方政府，如成都地区，每亩农村宅基地村民可获得30万元的补偿，政府通过“增减挂钩”，不仅获得了用地指标，同时向农村输入大量资源，进行新农村建设。这种模式远好于前一种模式，但无论哪种模式，都有以下隐忧：一是留在农村种田的村民，农业生产受到干扰，新房盖好，没有院子堆放农具农机谷物，没有菜地作为生计补充，而将若干小村村民集中至某处居住往往导致村民居住地距离田地过远；二是有意愿并有能力进城的村民，由于花了大笔钱财在农村购买新房和装修，进城计划被阻滞。