1980年全国第一届县级直接选举工作
白益华
全国第一届县级直接选举工作从1979年下半年开始，经过近两年的时间，到1981年下半年结束。这是在党的十一届三中全会提出加强社会主义民主和社会主义法制建设、拨乱反正的有利形势下进行的一次加强地方政权建设的重大事件。1979年6月，我刚刚调到民政部，就投身到全国第一届县级直接选举工作中，直到这项工作移交给全国人大常委会为止。其间，我曾到贵州考察选举试点工作，参与筹备并参加全国选举试点工作经验交流会议，担任全国选举工作办公室宣传组负责人等。通过这一段亲身经历，我深深感到作为民政部重新恢复后承担的唯一一次选举工作能够取得成功是难能可贵的，值得在历史上记下一笔。
一、修订《选举法》，把直接选举扩大到县一级
全国第一届县级直接选举工作是在1978年五届全国人大一次会议以后酝酿的。当时，刚刚粉碎了林彪、“四人帮”反革命集团，党中央提出了加强社会主义民主和社会主义法制建设的重大决策。鉴于长达十年的“文化大革命”，我国基层基本没有进行过民主选举，广大人民群众的民主权利基本没有得到很好行使。因此，中央决定修订《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（简称《选举法》和《地方组织法》），把基层民主选举的事宜提上了议事日程。
当时民政部刚刚恢复设立，程子华任民政部部长。民政部和公检法司几家都归中央政法小组管理，受彭真直接领导。1979年4月2日下午，受彭真委托，全国人大常委会副秘书长邢亦民到民政部，传达了彭真对修改《选举法》的意见。邢亦民说，《选举法》的修改，中央政法小组原先安排给我们，我们只有三个人，修改四个法（彭真到中央政法小组以后，说现在最急需修改的法，有《刑法》、《刑事诉讼法》、《地方组织法》和《选举法》），弄不开，经中央政法小组批准，《选举法》的修改由民政部牵头，有关的中央和国家机关、大专院校参与。他还说，前几天彭真给程子华在电话中讲了，选举法的修改稿，争取5月中旬拿出来，这样时间是很紧的，要在4月中旬（最好在14日、15日）搞出个初稿来，法制委员会要过一次，然后还要送中央原则通过，争取5月10日以前拿出来最理想。
关于《选举法》修改的具体问题，邢亦民传达了彭真的几条意见：
第一，根据党的十一届三中全会为保障人民民主必须加强法制的精神，《选举法》要体现出在民主选举中充分发扬民主，真正体现出人民当家作主的精神。首先从候选人的提名到当选整个过程都要体现出是真正民主的，而不是画框框的。
第二，我们的国家是无产阶级专政的国家，无产阶级的民主是最大的民主。我们参加选举的人是绝大多数，再加上这次地富“摘帽”以后，我们参加选举的人要达到98％~99％，除法院依法判决剥夺政治权利的以外，99％的人享有民主权利，才能体现出社会主义民主是最广泛的民主。
第三，至于怎么选法，选举制度可以研究，但必须从我们国家实际出发，要有利于工作，不搞形式，能做到的就做，做不到的就不要写进去，不要搞虚假的民主。
第四，选举投票方式，怎么好？特别是基层，是举手，还是无记名投票，这个怎么办？根据地当时实际上是直接选举，候选人坐在台上，背后放个碗，选举人赞成谁，就往谁的碗里丢个豆子。现在举手的毛病很多，书记坐在台上，不举手怎么办？这个问题怎么解决？可以看一看毛泽东在延安时代、井冈山时代的讲话，选举方式怎么解决可以研究一下。
邢亦民还说，1953年搞选举时有5亿人，现在是10亿人。代表名额的分配，各省、各县到底有多少人，现在搞不清。代表是根据各省人口来定的，现在调查也来不及了，从哪里搞这个数字，可以从商业部管布票的、管粮票的，计委管计划的那里，尽快搞一些材料。也可以把基层选举的材料，集中集中，供参考。最后邢亦民说，是直接选举还是间接选举，领导没有表态，彭真讲要从实际出发，有利于工作。
就在邢亦民到民政部之前，程子华接到彭真电话以后，民政部党组对这件事就非常重视。当时，由程子华牵头，史怀璧、李金德两位副〖JP+1〗部长具体负责，民政部邀请中组部、中央统战部、公安部、国家民委、中国社科院法学研究所、中国人民大学法律系、北京大学法律系、北京政法学院等单位的同志，以及民政部办公厅、民政部政策研究室、民政司等20多人，成立了修订《选举法》办公室，并且立即开展了修订《选举法》的工作。当时，程子华主要抓这件大事。他在给中央关于修订《选举法》几个主要问题的说明中报告了这次修改《选举法》的指导思想，这就是：“没有高度的民主，不可能有高度的集中，而没有高度的集中，就不可能建设社会主义经济。”“没有人民民主，就没有社会主义，就没有四个现代化。”
当时刚刚粉碎“四人帮”，各条战线都在拨乱反正，人们的思想比较活跃。因此，在修订《选举法》时不同意见的交锋比较激烈，主要是以下几个重要问题：（1）关于直接选举的范围问题。当时有三种主张，一是维持现状；二是扩大到县、市一级；三是全国各级都实行直接选举。民政部党组在分析了当时的情况以后认为，鉴于周恩来在1957年《政府工作报告》中就指出“在条件成熟的时候逐步地在县以上的各级也实行直接选举”，以及当时的实际情况，把直接选举的范围扩大到县一级的条件已经基本成熟。因此，建议中央将直接选举的范围扩大到县、自治县、不设区的市、市辖区一级。（2）关于代表名额问题，当时也有种种主张。民政部党组分析了当时的情况后认为，大体保持1953年《选举法》中对城乡人口分配代表名额的比例不变是比较合适的。（3）关于要不要都改为无记名投票、不等额选举、选区划分、候选人产生、要不要以投票站为主进行投票等问题。（4）是否要设立选举委员会以及选举委员会设立程序等问题。此外还有选举权、被选举权、监督权和罢免权以及少数民族选举等具体问题。
《选举法》的修订，从1979年4月开始，历经两个多月的时间，于6月底结束。当时，为了修订好这部法律，在充分听取各方面意见、建议的同时，修订《选举法》办公室还编印了马恩列斯和毛泽东、周恩来、邓小平等老一辈无产阶级革命家论述选举的有关材料，编印了重庆市1978年基层选举中放手让选民提出代表候选人的两个典型事例材料等，供大家学习研究。
由于当时全国人大要在6—7月召开会议，在此次会议上要安排审议《选举法》和《地方组织法》等重要法律，时间非常紧。因此，程子华、李金德和民政司的领导及修订《选举法》办公室的20多位同志工作都非常紧张，日夜加班，前后共修订出7稿，其中第一稿于4月中旬结束，第三稿于5月中旬结束，第五稿于5月下旬结束，第三稿与第五稿结束以后，民政部党组分别向中央写了报告，并请示了有关问题。6月上旬，根据中央和全国人大常委会的意见，民政部又修改出第六稿。在彭真亲自主持下，全国人大常委会有关同志对第六稿进行了讨论修改。这次修改和新增加的主要内容有：（1）在地方人民代表大会常务委员会成立以前，选举工作由地方行政机关主持；（2）在代表候选人的提出中增加了“任何选民或者代表，有三人以上附议，也可以推荐代表候选人”；（3）直接或间接选举的代表候选人如果所提名额过多，可以进行预选，根据较多选民或代表的意见，确定正式代表候选人名单；（4）选举人对代表候选人可以投反对票，可以另选其他任何选民，也可以弃权；（5）罢免代表时，被罢免的代表可以出席会议或者提交书面申诉意见；（6）对破坏选举的制裁增加了伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的内容，同时对一些文字也作了修改。6月上旬，全国人大常委会秘书长武新宇告诉程子华，第七稿经彭真主持修改，请民政部审阅修改后立即重印1000份。民政部收到修改稿后，立即进行了修改，并起草了关于修改《选举法》的说明稿，一并上报中央和全国人大常委会。
1979年6月18日，五届全国人大二次会议在北京举行。在这次会议上，彭真对《选举法》的修订作了说明。他说，考虑到20多年来我国的实际情况已有了很大变化，人民的政治、文化水平已大为提高，为了扩大人民民主，逐步完善我国的选举制度，将实行由选民直接选举的政权单位扩大到县一级，已经成为必要和可能的了。因此，将县一级人民代表大会的选举由间接选举改为选民直接选举。他还说，在一个县的范围内，群众对于本县国家机关和国家工作人员的情况是比较了解的，实行直接选举不仅可以比较容易地保证民主选举，而且便于人民群众对县级国家机关和国家工作人员实行有效的监督。会议决定在县一级实行人民代表的直接选举，审议并通过了《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》。至此，新中国成立以来经过修订的第二部《选举法》正式颁布了，并从1980年1月1日起正式施行。
五届全国人大二次会议审订的《选举法》，对1953年的《选举法》做了重大修订，其主要内容有：
（1）将直接选举的范围由乡镇扩大到县、自治县、不设区的市、市辖区。
（2）实行不等额选举即差额选举。
（3）对代表候选人的提出，采取自下而上、自上而下、几上几下的反复讨论酝酿；中国共产党、各人民团体、各民主党派和任何选民或者人民代表一人提名，三人以上附议都可以提出代表候选人；如果所提候选人过多，可以进行预选，使选举人有选择的余地，保证能够真正发扬民主。
（4）一律采用无记名投票。为了照顾不会写选票的选民，增加了选举人系文盲或因残疾而不能写选票的，可以委托他信任的人代写的规定。
（5）选区划分改变了过去按居住状况划分的规定，改为“按生产单位、事业单位、工作单位和居住状况划分”。
（6）为了方便选民参加选举活动，不影响生产，规定以投票站为主的方式进行选举。
（7）对代表的监督权和罢免权作了专章规定。
通过这样的修订，使我国的《选举法》适应了新形势的发展需要，充分保证了人民民主权利的行使，特别是把直接选举的范围扩大到县一级，使我国的地方选举迈出了历史性跨越的一步，使我国的民主法制建设发展到了一个新阶段。
二、1979年下半年的试点和中发〔1980〕7号文件的发出
五届全国人大二次会议以后，党中央对这次会议精神的贯彻落实非常重视。当时，华国锋把各省、自治区、直辖市的第一书记留下来，安排今后的工作，其中有一项就是县级直接选举。这在我国是第一次，没有经验。华国锋说，今年各省、自治区、直辖市都要搞一个典型经验，取得经验，明年各省、自治区、直辖市分批把县的直接选举搞完。
根据中央的安排部署和指示精神，程子华把进行全国第一届县级直接选举工作作为民政部的头等大事来抓。按照他的想法，一是由于“文化大革命”的影响，基层选举已经停顿了10多年，实施《选举法》又是一项新的工作，缺乏经验，因此，他首先重视的就是抓试点，取得经验以后再全面搞；二是代中央起草一份关于进行县级直接选举的文件，明确有关问题，真正把第一次县级直接选举工作搞好，搞成功；三是认真调查研究选举工作中碰到的新情况、新问题，明确提出解决问题的具体意见。
1979年8月22日，民政部党组就民政部关于参加县以下选举试点有关部署问题向彭真及中央政法小组和国务院写了报告。报告说，现在辽宁、贵州、陕西等省市已经确定了试点地区，拟订了选举试点工作计划，为了迎接1980年1月1日全面实施《选举法》，经党组研究，拟在1979年下半年内，认真抓一下县以下选举试点，总结经验。党组确定部里留陈光、张邦英、刘景范、李金德副部长负责日常工作以外，程子华部长和其他六位副部长分别带领工作组参加基层试点。这样，程子华带领工作组去了浙江桐乡县，王国权副部长去了辽宁北镇县，张凯副部长和熊天荆顾问去了湖南龙山县、岳阳和常德，史怀璧副部长去了北京东城区，卓雄副部长去了贵州安顺县，袁血卒副部长去了中南有关省。我当时刚到民政部，就被安排参加这项工作，跟随卓雄副部长到贵州参加基层试点工作。六个工作组都于8月20日以后分赴各地。
六个工作组到各地以后，都以学习的态度，积极参加和指导选举工作，并通过实践对选区划分、选民登记、代表候选人的提出、投票选举、召开人民代表大会应当如何做等问题进行了认真总结和研究，同时对选举工作中遇到的一些新问题进行认真探讨。程子华在浙江省桐乡县指导选举试点时，深入到村到户，向广大选民宣传《选举法》，同时对选民登记的有关问题和县委、县政府的同志进行认真探讨，确定凡是在桐乡县范围内居住的公民，不论有无正式户口，都可以在本人工作或居住的选区进行选民登记。对个别没有户口又来历不清的，则先取得户口所在地的证明，再进行登记。同时，对户口在人不在的，都逐个查对，及时通知外出人员办理选民登记。这样充分保障了有选举权和被选举权的选民参加选举活动。
这里还有一个重要情况就是，1979年8月下旬民政部党组确定进行选举试点工作以后，得到了彭真的重视和支持，他完全同意民政部党组的意见。为了更好地指导好选举试点工作，9月5日，民政部党组又给彭真和中央政法小组请示了关于《选举法》试点中的三个问题。一是关于选举县人民代表和选举公社（镇）人民代表可否同时进行的问题，程子华主张可以同时结合进行，但全国各地情况不一样，是否都同时进行，可不急于做统一规定，待试点取得经验后再统一考虑。二是关于到农村落户返回城市长期居住的知识青年，到农村落户的城市居民返回城里长期居住的，一方家住农村结婚进城的，长期借调的工作人员，没有户口的随军家属，长期在城里当保姆的，从外省流入某省的常住户并已参加当地生产没有上户口的，户口在北京人在外地工作的，长期在城里看病的，长期到城里探亲的十种人是否在当地参加选举的问题，民政部党组提出了明确的意见和建议，即前七种人可以进行登记，并在当地参加选举，但必须做好工作，把参加选举和户口问题区别开来，参加选举只是承认有选举权，不解决户口问题；后三种人也在当地参加选举。三是关于统计选民年龄以什么时间为界限的问题，民政部提出以当地选举日为标准，登记选民名单。
1979年11月，六个工作组陆续返回部里。在程子华的主持下，六个工作组对参加选举试点的情况进行了为期三天的汇报。与此同时，在机关主持工作的李金德副部长带领大家，根据六个试点工作组的汇报，代中央起草了关于县级直接选举工作的指示，代全国人大常委会起草了关于实施《选举法》若干问题的解释，同时还起草了《选举法》宣传材料。
在听取六个试点工作组的汇报以后，程子华根据各个试点工作组的汇报和试点省的要求，决定1979年12月在北京召开全国县级直接选举试点工作经验交流会议。我参与了这次会议的筹备工作。经过认真筹备，这次会议于12月23日在北京北纬饭店召开，各省、市、自治区领导、民政厅和选举试点县负责同志，以及中央有关部门的同志出席了会议。这次会议的主要议题是：交流县级直接选举工作经验；讨论修改代中央起草的关于县级直接选举工作的指示；讨论、修改代全国人大常委会起草的关于实施《选举法》若干问题的解释；讨论修改《选举法》宣传材料。程子华主持了这次会议，他说，经请示彭真和征求全国人大常委会武新宇的意见，这次会议还是由民政部来召集。程子华说：“12月9日下午，我给胡耀邦汇报了一下。我说，这是全国的一件大事，我们民政部还是做具体工作，得请中央领导同志讲话，就请你讲吧。他很客气，说他不讲。我说，反正中央领导同志要讲。后来他说，你们在会议前把中央指示修改好，送给他，他提请政治局讨论。”程子华又说：“再一个问题是关于《选举法》几个问题的解释，需要全国人大常委会讨论通过，要向人大常委会报告一下。胡耀邦的意见，我在电话中向武新宇说了，他赞成。这样我们代中央起草的指示和《选举法》几个问题的解释，要请大家认真细致地讨论和修改，这是我们这次会议的主要议程。”
在这次会议上，浙江省桐乡县、辽宁省北镇县、山西省大同市城区、黑龙江省、湖南省龙山县的负责同志在会上介绍了做好县级直接选举工作的经验。与会同志对民政部代中央起草的关于开展县级直接选举工作的指示、全国人大常委会关于实施《选举法》若干问题的解释、《选举法》宣传材料三个文件，进行了讨论，并提出了一些好的修改意见和建议。
彭真对这次会议非常重视。12月26日下午，他请与会的各省、自治区、直辖市党委、政府的负责同志在人民大会堂召开了一个座谈会。彭真亲自主持，开了整整四个小时，主要是掌握情况，听取大家的意见和建议，好为他27日的讲话做些准备。我参加了这次座谈会，并被指派做会议记录工作。当时有的同志主张1980年上半年把选举搞完，有的主张再搞一些试点，同时还提了其他一些问题。听取大家的意见以后，彭真讲了话。他说，县级选举是1980年前半年选举，还是后半年选举？前半年搞，同时还必须解决人口普查、地富“摘帽”问题，在选举期间还存在春耕、夏收、夏种、三年调整，以及解决林彪、“四人帮”的帮派等许多任务。如果上半年搞，有这些问题没解决，实际上搞得不怎么样，就会影响与群众的关系，影响党的威信，影响法律的生效。另外，《选举法》比较概括，是否还要根据《选举法》搞一个条例或者通则。同时，还要加强党的领导。党的领导，就是保证《选举法》的实现，不是党包办代替，是把群众的意见集中起来，选的代表真正代表选民等。
12月27日，全国县级直接选举试点工作经验交流会议闭幕。在会议结束时，彭真出席会议并作了重要讲话。他一共讲了六个问题，主要是：（1）关于候选人名单的确定，领导上必须走群众路线，从群众中来，到群众中去，任何人不能把持、包办。（2）关于选民登记和选民资格。选举权是人民民主权利中的一项基本权利，除了依法剥夺的以外，是不能容忍任何人随意剥夺的。侵犯人民的选举权是违法的。（3）选举要无记名投票，保证选民能够自由行使选举权利，要坚持不等额选举。（4）代表人数多少为好，他倾向于代表大会人数不要太多，既要包括各方面的代表，又要便于开会讨论，决定问题才好。（5）不打无准备之仗。经和程子华商议，并向中央领导同志汇报请示，觉得1980年上半年还是在各个专区普遍继续进行选举试点工作，不普遍进行县级人民代表的选举，下半年再分期分批进行选举。要从政治上、思想上、组织上、具体的选举工作上做好准备。现在还需要根据各地试点经验统一搞一个选举的通则，省、自治区、直辖市再根据自己的具体情况搞细则。要在人大常委会（或“革命委员会”）下面设立选举委员会，由各方面的有关人员组成，下设精干的选举办公室（以民政部门为主），负责主持选举的日常工作。（6）要加强党对选举工作的领导。党在选举中的领导，就是要严格依法办事，严格按照法律规定进行选举，充分保证人民自由行使选举权利。彭真的重要讲话，既对1979年下半年的选举试点工作作了总结，同时又对1980年的选举工作作了部署并提出了严格要求，为全国第一届县级直接选举工作指明了方向。
在会议进行之中，会议文件组根据与会代表的意见，对代表们集中讨论的三个文件进行了修改。会后，民政部党组召开会议又对这几个材料进行了认真研究和讨论，根据党组的意见，又进行了认真的修改，之后于1980年1月15日将选举指示改为民政部党组关于全国县级直接选举试点情况的报告，并起草了批转报告的批语上报了党中央。1980年1月26日，党中央以中发〔1980〕7号文件的形式批转了民政部党组的报告，对全国县级选举工作作了部署。这就是：（1）1980年上半年继续做好县级直接选举的各项准备工作，并在各省、市、自治区所属各个地区尽可能选择一两个县进行试点，进一步取得经验；下半年全面开展县级的直接选举；少数派性严重、领导班子未调整好的县，应积极创造条件，争取在1980年冬季或1981年春季完成县级的选举任务。（2）除县级应按《选举法》成立选举委员会外，各省、市、自治区要由党委主要领导同志负责，吸收有关部门负责人参加，组成选举委员会和精干的办事机构，领导县级选举工作。（3）由民政部在1980年上半年内草拟《选举法》实施通则，提请全国人大常委会通过公布；各省、市、自治区制定《选举法》实施细则。另外，中发〔1980〕7号文件对选举工作中培训干部、向群众宣传、划分选区、选民登记、代表候选人提名、投票选举、开好人民代表大会、加强党的领导八个问题给予了明确规定，同时明确了公社、镇人民代表大会代表的选举，最好和县级选举结合进行。
《选举法》宣传材料经过修改后，于1979年12月28日以中央宣传部和民政部的名义联合发出文件，供各地在选举工作中宣传使用。
全国人大常委会对第一届县级直接选举工作也非常重视，1979年下半年全国试点以后，五届全国人大常委会第十三次会议于1980年2月7日听取了程子华关于全国进行县级直接选举试点工作情况和1980年选举工作布置的汇报，并认真进行了审议。之后，此次会议根据中发〔1980〕7号文件，对全国县级直接选举工作问题也作出决定。这样，有了中央的文件和全国人大常委会的决定，全国县级直接选举的试点工作又进一步在全国蓬蓬勃勃地开展起来。
三、1980年上半年的试点和中发〔1980〕60号文件的发出
中发〔1980〕7号文件发出以后，各省、自治区、直辖市党委、政府对县级选举工作十分重视，很快都建立了选举委员会，并设立了日常办事机构——选举办公室，并且选择一两个县继续进行试点，有的省的地区一级也都选择了一个县进行直接选举的试点。继1979年下半年全国66个县级单位试点以后，1980年上半年全国又有460个县级单位进行了直接选举的试点。其中上海、天津在全市全面铺开此项工作。
为了指导好全国县级直接选举工作，1980年4月，中央决定设立全国县级直接选举工作办公室。4月14日，全国人大常委会办公厅发出设立全国县级直接选举工作办公室的通知。通知说，经中央书记处批准，在全国人大常委会下设立全国县级直接选举工作办公室。办公室主任由民政部部长程子华担任，副主任由全国人大常委会副秘书长邢亦民、民政部副部长史怀璧（1980年9月由李金德副部长接任）担任。办公室下设秘书组、宣传组、政策研究组。我当时在宣传组工作，并担任负责人。办公室的任务是：（1）了解全国县级直接选举工作的情况和问题，及时向领导报告；（2）对各省、自治区、直辖市在选举工作中提出的政策性问题进行研究，提出处理意见，报领导审批；（3）进行调查研究，积累资料，组织交流选举工作经验和宣传报道；（4）研究解决选举中的其他问题。当时，全国县级直接选举工作办公室设在北京西城区西黄城根北街2号。李金德副部长直接负责办公室的日常工作，民政部民政司李宪周司长和民政司的一部分同志全力以赴投入工作。同时，选举工作办公室还从中宣部、中组部、全国总工会、全国妇联、新华社、中国社科院法学研究所、北京大学、中国人民大学、中国政法大学等单位抽调了一些同志参加办公室的工作。程子华每天上午在选举工作办公室工作，下午在民政部工作。
由于中央决定，1980年上半年仍然在全国进行县级直接选举工作的试点，因此，程子华特别重视这次选举的试点工作。1980年上半年，民政部党组决定派出六个工作组到六个省市指导选举工作。分别是：程子华带领工作组到上海市静安区，刘景范带领工作组到陕西省临潼县，张邦英带领工作组到甘肃省天水县，袁血卒带领工作组到广东省番禺县，张凯带领工作组到河北省武安县，熊天荆带领工作组到黑龙江省大庆市。这六个工作组大致都在每个省工作了两个月左右的时间，并写了选举工作调查报告。这六个工作组反映的主要问题是：有些县级领导对选举工作不够重视，有些地方存在领导把持包办的情况，差额选举还有不少阻力，代表选出以后代表大会迟迟不能召开和县级人民代表大会代表比例失衡以及代表名额过多等问题，也有的地方存在人与户口不在一地而不能参加选举等情况等等。与此同时，选举工作办公室认真研究制定了《选举法实施通则（草案）》，对选举工作进行了认真宣传，编发了大量文件简报，指导地方选举工作的顺利开展。各省、自治区、直辖市选举工作办公室也注意和全国选举工作办公室交流沟通，反映和处理了不少情况和问题。
针对选举工作中存在的问题，程子华指示选举工作办公室，必须重视研究这些问题，并且抽出得力人员，负责代中央起草一份文件，以更好地指导全国全面铺开的县级直接选举工作。从1980年4月开始，在李宪周的直接领导下，选举工作办公室组成了一个三人文件起草小组，收集有关材料，并着手起草文件。与此同时，《选举法实施通则》也在起草之中，并且将草稿让各个工作组带到有关省市征求意见。程子华对起草中央文件工作非常重视。在整个文件起草过程中，他都认真听取汇报，并且及时作出指示。他说，这次起草的文件一定要和中央1980年年初发出的7号文件不同，那次发出的文件主要针对的是选举试点工作，这次起草的文件不仅要总结上半年的试点工作，而且要反映选举工作中出现的新情况和新问题，特别是要指导全国各地搞好全面铺开的选举工作，夺取选举工作的全面胜利。根据程子华的指示，文件起草组的同志首先拟订好写作提纲，然后一遍又一遍地起草和修改。前后起草的草稿有八九份，而每起草好一份文件，先在选举工作办公室内进行认真研究和讨论，到了第七稿以后提请民政部党组研究讨论，然后根据大家的意见再进行修改完善。1980年7月，民政部向党中央上报了《关于1980年上半年全国县级直接选举试点情况和下半年开展选举工作需要解决的几个问题的报告》。7月31日，中央以〔1980〕60号文件的形式转发了民政部党组的报告。民政部党组的报告共讲了十个问题：（1）进一步加强各级党委对选举工作的领导，是搞好选举工作的根本保证；（2）必须尊重选民权利，充分发扬民主；（3）必须依法实行差额选举；（4）县级人民代表大会代表名额不宜过多；（5）认真解决好各方面代表的比例；（6）妥善处理人与户口不在一地的公民的选举权问题；（7）正确处理好选举与生产的关系；（8）统筹兼顾，全面安排人民代表大会和党代会的选举工作；（9）充分发挥人民代表的作用；（10）认真做好宣传工作。
中央在批转民政部党组的报告中指出，1979年下半年和1980年上半年县级直接选举试点工作由于各级党委重视，总的来说，搞的是好的。同时，也积累了一些经验，为今后在全国分期分批地开展县级直接选举打下了较好的基础。但是，有些地方对选举工作仍不够重视，思想不够解放，不敢充分发扬民主，不尊重选民的权利，不依法办事。这些问题，必须引起各级党委的高度重视。从1980年下半年开始，全国县级直接选举将分期分批地开展。选举人大常委会和人民政府，这是我国人民政治生活中具有深远意义的一件大事。各级党委必须切实加强领导，统筹兼顾，合理安排，把县级直接选举搞好，以促进社会主义现代化建设的顺利进行。全国县级选举工作，争取在1980年冬天1981年春天基本完成。在领导班子没有调整好或有其他原因的地方，可在1981年完成，但不要拖到1982年。对选举工作中的主要情况和重大问题，望及时报告。
由于有了中央文件，多数省、市、区都制定了《选举法实施细则》，因此，后来民政部负责起草的《选举法实施通则》没有出台。
1980年上半年，选举试点工作结束之后，下半年选举工作即在全国全面铺开。8月3日，即在中发〔1980〕60号文件下发后的第三天，程子华即在中央人民广播电台发表了《县级直接选举的重要意义》的广播讲话，对在全国分期分批开展县级直接选举必须重视和注意的几个问题发表了意见。
四、全面铺开选举工作和中发〔1981〕35号文件的发出
从1980年8月开始，全国县级直接选举工作即在各地分期分批地全面展开。截至1980年12月底的统计，在全国2757个选举单位中，已有1947个单位选出了人民代表，其中有1319个单位召开了人民代表大会；有355个单位正在进行选举工作，其余455个单位的选举工作在1981年继续进行。这主要是河北、山西、内蒙古、江苏、安徽、河南、云南、西藏、甘肃、新疆十省、自治区。
由于这是“文化大革命”以后的第一次全面的直接选举，同时又正值国家在各方面的拨乱反正，林彪、“四人帮”反革命集团的遗毒还比较深，派性干扰也比较大，因此，这次选举进行得并不十分顺利，其间也发生了一些比较大的问题。但这些问题在党中央、国务院的领导下，在程子华的直接工作和各级领导的重视下，都得到了比较好的解决，排除了出现的各种干扰，保证了选举工作的正常开展和顺利进行。作为全国选举工作办公室宣传组负责人，据我所知，这次选举中遇到的比较大的问题是一些高校出现的竞选，这其中比较典型的是某师范学院发生的学生竞选人民代表的问题。其基本特点是通过大字报、竞选演说、答辩会、串联、游说等形式，宣传自己和自己所持的观点，在一段时间内实际上恢复了“四大”，把“西单墙”搬到了校内。对于出现这种情况的地方，各地党政和学校领导都给予了疏导，使之未能形成气候，也未影响选举工作的正常开展。
鉴于在1980年下半年的县级直接选举中出现了竞选的情况，因此，1981年3月2日在五届全国人大常委会第十七次会议上，经向中央书记处请示，程子华在作《关于全国县级直接选举工作的总结报告》时，就如何在选举中发挥社会主义民主的问题发表了下述重要讲话。他说：
在这次选举中，有一些人搞无政府主义、极端个人主义，不要党的领导，不遵守社会主义法制，反对四项基本原则，破坏安定团结，唯恐天下不乱。这是违反宪法违反九亿多人民的根本利益的。邓小平指出，“社会主义民主和社会主义法制是不可分的。不要社会主义法制的民主，不要党的领导的民主，不要纪律和秩序的民主，决不是社会主义民主”。
在全国第一届县级直接选举工作即将结束之际，程子华指示并经党中央批准，于1981年7月召开了全国县级直接选举工作总结会议。各省、自治区、直辖市的领导同志出席了会议，对这届选举工作进行了认真总结。1981年9月3日，全国人大常委会第二十次会议在北京召开，专门安排听取了程子华《关于全国县级直接选举工作的总结报告》。程子华在报告中对全国县级直接选举工作进行了全面总结。他从六个方面对这届选举取得的成果进行了概括：
（1）选出了群众信任的县级人民代表和比较好的领导班子，加强了政权建设。根据1925个县级单位的统计，总人口数为7.4亿多，共选出人民代表59.5万多人，平均1249人选1名代表。代表中的工人占10.56％，农民占47.61％，干部占25.53％，知识分子占8.44％，军人、爱国人士、归侨等占7.86％。代表中妇女占21.89％，不是共产党员的代表占33.15％。共选出县级领导班子成员4.49余万人，其中大专毕业的占14.66％，妇女占14.19％，不是共产党员的干部和群众占20.13％，平均年龄比原来一般都降低了3~4岁。
（2）广大干部和群众受到了一次社会主义民主和社会主义法制教育，增强了当家作主的责任感。根据1925个县级单位的统计，共登记选民4.15亿多人，参加投票的选民4.088亿人，占选民总数的96.56％，这样高的参选率是前所未有的。
（3）广大干部受到了一次群众性的考核，民主作风和干群关系有所改进。
（4）改善和发展了社会主义的民族关系，加强了民族团结。全国实行民族区域自治的地区，选出的少数民族的代表都高于本民族在其境内所占总人口的比例。
（5）巩固和扩大了爱国统一战线，各方面有代表性的人物被选为人民代表或县级政权领导班子的成员。据1925个县级单位的统计，被选进领导班子的有2326人，占总数的5.17％。
（6）不少地方结合选民登记，还平反了一些冤假错案。同时对改造好的地主、富农分子依法改变了成分；对其他被剥夺了政治权利的人进行了评审，该摘帽子的摘了帽子，使他们得到了选举权利。这样，就使被剥夺政治权利的人数大大减少。党的政策的进一步落实，调动了他们的积极性，发展了安定团结的政治局面。
在肯定成绩的同时，程子华还对选举中的问题进行了总结。他指出的主要问题是：有的单位领导缺乏民主作风和法制观念，做了一些违反《选举法》的事情；有的地方在选举领导班子正职的时候，强调“情况特殊”，或以“协商一致”为名，搞等额选举，或者搞陪衬式的差额选举；有的地方在选出的人民代表中，出现了共产党员过多、非党群众过少，男的过多、女的过少，干部过多、群众过少的现象；在县级人民政府领导班子中，妇女和非党干部过少；有些地方为了多选干部当代表，把县直机关选区划得过小，几十个选民甚至几个选民就选出一名代表；有些地区选出代表以后，几个月、半年甚至一年不能召开代表大会；有的地方在选举以后不久，有的当选干部被调动了工作，群众很有意见。程子华还对以后的选举工作提出了几条建议和意见，特别是提出这届县级人民代表大会的任期，建议全国统一从1981年算起。
全国第一届县级直接选举工作结束之后，在程子华的直接领导下，民政部党组向中央起草了《关于全国县级直接选举工作中的几个问题的请示报告》。1981年9月5日，党中央以中发〔1981〕35号文件的形式转发了这个报告。民政部党组在报告中提出了三个问题：一是关于干部管理与民主选举的关系问题。建议以后领导班子的候选人名单，应按差额上报和审批。如果上级党委预批的名单与选举结果不一致时，应以选举结果为准。今后上级党委应及时审批领导班子的候选人名单，以便按期召开人民代表大会。二是关于代表构成的各种比例问题。建议共产党员在代表中所占的比例，以不超过50％为宜；妇女在代表中所占的比例应不低于20％；爱国民主人士、少数民族上层人士、宗教界人士、归国华侨较多的地方，应有他们适当数量的代表。在县级人大常委会中，非党人士一般应占1/3左右，妇女应当不少于1/5。在县级人民政府领导班子中，至少要有一名妇女和非党干部。三是关于选举的日常工作如何管理的问题。建议人大常委会管方针、政策，日常工作由民政部门负责。为了做好这项工作，需要在全国总编制中调剂一部分名额给各级民政部门。党中央在批转民政部党组的报告中指出，中央同意民政部党组《关于全国县级直接选举工作中的几个问题的请示报告》，希望各级党委在今后的选举工作中，要切实加强领导，尊重选民和代表的民主权利，按照《地方组织法》和《选举法》的规定，认真解决好选举工作中的问题，把选举工作搞得更好。
五、县级直接选举工作的后期管理
全国第一届县级直接选举工作基本结束之后，民政部做了选举后期的大量工作。一是继续指导做好少数地区的选举工作；二是继续交流各地发挥人民代表作用和做好人民代表大会工作的做法和经验；三是就把选举日常工作交给民政部门的问题做了一些准备工作。当时由于人民公社体制改革的工作已经提到了重要议事日程。因此，关于选举工作的问题基本上花的力量较小。
1982年，国务院开始机构改革，民政部领导班子发生了重大变化，程子华到全国政协任副主席，民政部新班子成立。鉴于第一届县级直接选举工作办公室设在全国人大常委会之下，承担选举工作的人员主要是从有关单位抽调来的，给民政部门增加人员编制比较困难，而地方各级人大常委会都已普遍建立，人员力量比较强，对做好县级直接选举工作比较有利，因此后来有关县级直接选举工作就直接由全国人大常委会和地方各级人大常委会承担了，民政部再没有承担选举工作的任务。
全国第一届县级直接选举工作是民政部恢复以后做的一件大事，从《选举法》的修订到选举的具体实施，民政部始终将这项工作作为头等重要的事情来抓。为此，中共中央先后发出了三个文件，五届全国人大常委会先后安排了三次会议听取程子华关于全国县级直接选举工作情况的报告。五届全国人大常委会专门设立了县级直接选举工作办公室，负责选举的日常工作。各省、市、自治区都成立了选举领导机构，并制定了《选举法实施细则》；中国人民解放军也制定了选举全国和地方人大代表的办法。民政部由部长、副部长、顾问率领工作组先后参加了21个省、自治区、直辖市的选举工作。可以说，通过这一系列的工作，不仅基本明确了县级直接选举工作中的一系列重大问题，而且使全国上下都能及时了解选举工作的基本情况，不仅对当时的选举工作做到了及时指导，而且对以后的选举工作都有一定的指导作用。这次选举工作领导重视程度之高，投入人力之多，选举准备工作之充分，选举工作时间之长，在新中国的历史上都是少见的。总的来看，在粉碎“四人帮”、全国进行拨乱反正的重要时期，由民政部承担具体工作的全国第一届县级直接选举工作搞得是比较成功的，开创了我国进入社会主义现代化建设新的历史时期民主与法制建设的新局面。