10 政府和国土资源局行政不作为的责任承担

——李杨杰诉祁阳县人民政府、祁阳县国土资源局不履行土地安置、补偿案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

湖南省祁阳县人民法院（2015）祁行初字第87号行政判决书

2.案由：不履行土地安置补偿

3.当事人：

原告：李杨杰

被告：祁阳县人民政府、祁阳县国土资源局

【基本案情】

1995年12月24日，原祁阳县粮油工贸公司在祁阳县浯溪镇粮建路取得了一宗国有土地使用权，证号为祁国用（95）字第104568号，土地使用面积为280平方米。2003年5月29日，原祁阳县粮油工贸公司与原告李杨杰又在祁阳县地产交易中心订立了国有土地使用权转让合同。2003年6月2日，原告李杨杰受让了原祁阳县粮油工贸公司的土地使用权，经被告祁阳县国土资源局的领导审核批准，双方办理了土地使用权变更登记手续，土地使用权证号为祁国用（95）字第07538号。2008年10月，原告李杨杰在办理建房手续的过程中，被告知该土地属于道路用地，不能建房。为此，原告李杨杰多次向被告祁阳县人民政府和被告祁阳县国土资源局反映，要求解决其不能在自己合法取得的土地上建房的实际问题。祁阳县人民政府接访后，要求祁阳县城市基础设施建设投资管理中心与祁阳县住房和城乡规划建设局协商，提出解决问题的意见。2009年2月25日，祁阳县城市基础设施建设投资管理中心向被告祁阳县人民政府提出建议，将原告李杨杰合法取得的土地以等价置换的原则，换至原西北或原综合指挥部的小街铺面地。2009年9月26日，被告祁阳县人民政府作出批示，同意按祁阳县城市基础设施建设投资管理中心建议的方案来解决原告李杨杰的土地置换问题。解决原告李杨杰置换土地的方案虽然经被告祁阳县人民政府同意，但一直没有得到落实，致原告李杨杰上访到省级部门，省级部门要求被告祁阳县人民政府督促解决原告李杨杰的合理诉求并按时给予上访人答复。2012年8月17日，祁阳县住房和城乡规划建设局就原告李杨杰的土地置换情况向祁阳县信访局进行回复，原告李杨杰同意祁阳县城市基础设施建设投资管理中心提出的土地置换方案，但一直没有得到落实处理，后建议被告祁阳县国土地资源局与祁阳县城市基础设施建设投资管理中心共同落实处理。2014年7月5日，被告祁阳县国土资源局给原告李杨杰的答复意见认定：原告李杨杰与原祁阳县粮油工贸公司订立的《土地转让协议》无效，且要求收回原告李杨杰的该宗土地使用权，并注销土地使用权证书。原告李杨杰认为被告祁阳县国土资源局的答复意见侵犯了自己的合法权益，于2015年1月18日向被告祁阳县人民政府的法制工作办公室投诉，祁阳县法制工作办公室组织原告李杨杰与被告祁阳县国土地资源局进行了听证，认为：一、被告祁阳县国土资源局认定原告李杨杰与原祁阳县粮油工贸公司签订的《土地转让协议》无效，证据不足；二、因祁阳县国土资源局工作人员工作不细心导致该土地重复出让，错误登记，在没有证据证实原告李杨杰存在过错的情况下，所造成的不利后果由原告李杨杰承担，依据不足。祁阳县法制工作办公室根据《湖南省行政程序规定》第一百五十六条、第一百五十八条的规定，建议被告祁阳县国土资源局认真调查核实本案的基本事实，并在接到本通知后30日内作出处理意见，报被告祁阳县人民政府批准。被告祁阳县国土资源局接到祁阳县法制工作办公室的《行政执法监督通知书》后，至今没有作出处理意见。在此情况下，原告李杨杰向本院提起行政诉讼，要求被告祁阳县人民政府和被告祁阳县国土资源局立即对其取得的祁国用（2003）字第07538号土地作出等价置换，并给予合理的补偿。

【案件焦点】

被告祁阳县人民政府和祁阳县国土资源局是否存在行政不作为行为以及如何承担法律责任问题。

【法院裁判要旨】

湖南省祁阳县人民法院经审理认为：原告李杨杰依法取得的祁国用（2003）字第07538号国有土地使用权，应受法律保护。原告取得该讼争土地使用权后，在申请建房时被告知该宗土地已是道路建设规划用地，不能建房。此时，被告祁阳县人民政府和被告祁阳县国土资源局应当对原告取得的该宗地及时作出置换，或在不能置换土地的情况下给予相应的补偿。被告祁阳县人民政府虽然在接到原告李杨杰的情况反映后，建议了被告祁阳县国土资源局与相关部门落实处理，但在被告祁阳县国土资源局没有按自己的意见落实时，也没有采取相应的措施，督促被告祁阳县国土资源局及时纠正。原告李杨杰于2003年6月2日取得的祁国用（2003）字第07538号建房用地至今不能建房，与被告祁阳县人民政府和被告祁阳县国土资源局的不置换、不补偿行为存在一定程度的因果关系，两被告对此应承担相应的责任。两被告的不作为，致原告自取得该讼争土地使用权后至今不能建房，给原告造成了一定的经济损失，两被告应给予适当的补偿。被告祁阳县国土资源局辩称，原告李杨杰与原祁阳县粮油工贸公司订立的《土地转让协议》无效，取得的祁国用（2003）字第07538号土地地使用权不合法，没有事实依据，其辩称的观点不予采纳。原告的诉讼请求合理，且符合法律规定，应予以支持。

据此，湖南省祁阳县人民法院于2015年10月29日作出（2015）祁行初字87号行政判决：

一、被告祁阳县人民政府和被告祁阳县国土资源局在本判决发生法律效力之日起三十个工作日内，对原告李杨杰依法取得的祁国用（2003）字第07538号土地按等值置换的原则作出置换；

二、由被告祁阳县人民政府和被告祁阳县国土资源局在本判决发生法律效力后五日内，补偿原告李杨杰的经济损失计人民币50000元。

【法官后语】

本案处理的关键在于对行政不作为的认定及法律责任的承担。

1.关于行政不作为。所谓行政中的不作为行为，是基于公民、法人或其他组织的符合条件的申请，行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法定职责时，因行政机关无正当理由却拒绝作为的行政违法行为，亦称“不作为违法”或“消极违法”行为。行政不作为表现形式大致有：拒绝履行、不予答复、拖延履行，它与行政中的“乱作为”一样，都将可能侵犯或损害行政相对人的合法权益。

2.两被告存在行政不作为行为。本案中，原告依法取得土地使用权后，申请建房时被告知该宗土地已是道路建设规划用地，不能建房。为此，原告向被告祁阳县人民政府反映，并到省委、省政府上访，祁阳县住房和城乡规划建设局对该问题向信访局进行了回复，并建议被告祁阳县国土地资源局落实祁阳县人民政府已批准同意的土地置换方案，但祁阳县国土地资源局不仅未落实，反而作出原告李杨杰与原祁阳县粮油工贸公司订立的《土地转让协议》无效的答复意见。对此，祁阳县法制工作办公室举行了听证，认定其“《土地转让协议》无效”的答复意见依据不足，并向其发出《行政执法监督通知书》，被告祁阳县国土地资源局接到祁阳县法制工作办公室的《行政执法监督通知书》后，仍不作出处理意见，明显具有行政不作为行为。被告祁阳县人民政府虽然在接到原告李杨杰的情况反映后，建议了被告祁阳县国土资源局与相关部门落实处理，但在被告祁阳县国土资源局没有按自己的意见落实时，也没有采取相应的措施，督促被告祁阳县国土资源局及时纠正，因此亦存在行政不作为行为。

3.行政不作为行为的法律责任承担。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”同时，由于两被告的不作为，致原告自取得该讼争土地使用权后至今不能建房，给原告造成了一定的经济损失，两被告应给予适当的补偿。

编写人：湖南省祁阳县人民法院 于杨宁 蒋文胜