18 工伤认定行政程序轻微违法的认定与处置

——海门市顿力金属制品有限公司诉海门市人力资源和社会保障局工伤行政确认案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

江苏省南通市中级人民法院（2015）通中行终字第00296号行政判决书

2.案由：工伤行政确认

3.当事人

原告（上诉人）：海门市顿力金属制品有限公司（以下简称顿力公司）

被告（被上诉人）：海门市人力资源和社会保障局（以下简称海门人社局）

第三人（被上诉人）：钱启进

【基本案情】

钱启进系顿力公司锅炉工。2013年8月27日夜至次日凌晨，钱启进在顿力公司上夜班烧锅炉期间，有异物进入左眼。同年8月28日上午，钱启进至海门市第六人民医院就诊。9月1日，钱启进至上海复旦大学附属耳眼鼻喉科医院就诊，次日住院，行左眼内容物剜除术。9月4日出院诊断为左眼全眼球炎、左眼球内异物取出术后。12月18日，钱启进再次入上海复旦大学附属耳眼鼻喉科医院治疗，次日行左眼二期眼座植入术，12月23日出院诊断为左眼内容物剜除术后、左眼球内异物取出术后。

2014年7月25日，海门人社局收到钱启进工伤认定申请书及相关申请材料。同月31日，海门人社局向钱启进发出海人社工补［2014］88号《工伤认定申请材料补正通知书》，要求补充其与顿力公司存在劳动关系的证明材料。8月7日，海门人社局向顿力公司发出海人社工限［2014］76号《工伤认定限期举证告知书》，要求陈述其与钱启进的劳动关系情况、钱启进受伤经过、对钱启进受伤是否工伤的意见，并告知顿力公司，如不认为钱启进受伤是工伤的，应提供相应的证据材料。8月18日、20日、25日，海门人社局分别对王付刚、孙贤伍、钱启进进行调查。9月30日，顿力公司向海门人社局递交答辩意见书，认为钱启进所受伤害不构成工伤。同日，海门人社局作出海人社工受［2014］258号《工伤认定申请受理通知书》，决定受理钱启进的工伤认定申请。10月28日，海门人社局向赵锦山进行了调查。11月26日，海门人社局作出海人社工认296号《工伤认定决定书》，认定钱启进于2013年8月27日夜至次日凌晨期间，在顿力公司上夜班时因有异物进入左眼而致的左眼内容物剜除术后、左眼球内异物取出术后为工伤。顿力公司不服，于2015年2月5日向南通市人力资源和社会保障局申请行政复议。同年3月5日，复议机关作出［2015］通人社行复第06号《行政复议决定书》，决定维持原工伤认定决定。3月12日，顿力公司提起行政诉讼。

【案件焦点】

1.钱启进受左眼内容物剜除伤害能否认定工伤；2.被诉工伤认定程序是否合法。

【法院裁判要旨】

江苏省港闸区人民法院经审理认为：根据《工伤保险条例》第十四条第（一）项规定，职工在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的，应当认定为工伤。本案中，顿力公司对与钱启进存在劳动关系及钱启进在顿力公司工作过程中眼睛进入异物的事实不持异议。钱启进在8月27日至次日凌晨上夜班过程中眼睛进入异物后即与同事赵锦山提出并提前下班。次日，钱启进因眼部不适至海门市第六人民医院治疗，后又至上海复旦大学附属耳眼鼻喉科医院两次就诊，进行了左眼眼球剜除手术。眼睛属人体器官中极为精细的器官，眼睛进入异物所产生的后果因个人身体差异、异物的性质、异物对眼球伤害的部位不同而轻重不一，异物对眼睛的伤害后果也并非立竿见影的体现，而是具有逐渐恶化的过程。从钱启进的治疗过程看，能够确认钱启进眼球被剜除与眼睛在工作中进入异物具有密切关联。海门人社局认定钱启进左眼眼球剜除后为工伤具有事实和法律依据。

根据《工伤保险条例》第八条、第九条、第十七条、第十九条规定，工伤认定是依申请作出的行政确认行为，社会保险行政部门对工伤认定申请进行审查后，对符合受理条件的予以受理，受理后再根据需要进行调查、核实，并作出是否认定工伤的决定，故“申请—审查要求补正—受理—调查核实—决定”，是工伤行政确认的法定程序。本案中，海门人社局于2014年7月25日收到钱启进的工伤认定申请，同月31日要求钱启进补充与顿力公司存在劳动关系的证明材料。此时，海门人社局对钱启进的工伤认定申请尚未受理。9月30日，海门人社局作出《工伤认定申请受理通知书》对钱启进的工伤认定申请予以受理。但早于8月7日，海门人社局就已经向顿力公司发出限期举证告知书。受理是工伤部门启动工伤认定程序、履行工伤认定职责的起点，海门人社局在尚未正式受理工伤认定申请就先行进入调查核实程序，使法定的受理环节形同虚设，属违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。鉴于海门人社局认定钱启进所受伤害为工伤结论正确，故该程序违法未对行政相对人的权利产生实际影响，属行政程序轻微违法。

江苏省港闸区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、确认海门人社局作出的海人社工认［2014］296号《工伤认定决定书》违法；

二、驳回顿力公司请求撤销海人社工认［2014］296号《工伤认定决定书》的诉讼请求。

顿力公司不服，提起上诉。江苏省南通市中级人民法院经审理认为：根据我国《工伤保险条例》第十四条第（一）项规定，职工在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的，应当认定为工伤。本案中，钱启进2013年8月27日至次日凌晨上夜班过程中眼睛进入异物后即与同事赵锦山提及此事，并提前下班。次日，钱启进因眼部不适至海门市第六人民医院治疗，后又至上海复旦大学附属耳眼鼻喉科医院就诊，进行了左眼内容物剜除手术。从这一连续过程看，钱启进左眼内容物最终被剜除与其工作中眼睛进入异物有密切关联。海门人社局认定钱启进左眼内容物剜除术后为工伤具有事实和法律依据。同时，海门人社局在未作出是否受理工伤认定申请之前，就先行进入调查核实程序，违反了工伤认定先受理、后调查决定的程序规则，属程序违法。根据我国《行政诉讼法》第七十四条规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。鉴于海门人社局认定钱启进所受伤害为工伤结论正确，其程序违法未影响实体决定的正确性，故可以认定属未对行政相对人权利产生实际影响的轻微违法行为。原审法院判决并无不当，应予维持。

江苏省南通市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

【法官后语】

具体行政行为程序合法是具体行政行为的一个刚性要件。所谓刚性要件，就是对法律行为作出严格规定，没有特殊情况不可以改变的那些要件。它既要求国家必须对具体行政行为设置相应的程序规则，以及在设置程序规则时必须依程序的科学内容作出具体安排，又要求行政主体在实施具体行政行为时，必须把程序规则放在较重要位置上予以忠实执行。作为刚性要件的程序规则是不可变的，行政主体对此没有裁量余地，相应的具体程序的内容和环节也不得因行政执法状况或情事的变化而变化，不能在行政行为作出时对某个具体的程序环节进行任意处分。

具体行政行为程序合法，首先，表达为行为主体的专属性和行为过程的有序性，具体行政行为的实施与实现是在外在程序规则的作用下有序推进的，是一个严格的行为过程的序列，有序化是具体行政行为合法的本质属性。其次，表达为行为性能上的规范性，具体行政行为是法律对社会进行控制的延伸，具有规范的属性，它要求行政主体对行政相对人所施加的任何一种行为方式，都必须符合相应的行为规则，并且正是大量的具体行政行为的组合形成了行政权的运行状态，促成了行政权整体运行上的规范化。最后，表达为行为后果上的可测性，行政相对人在行政法的范围内对自己的权利义务的走向，对自己所能获取的行政法上的权利应当有一个基本准确的价值测定，这要求行政机关应努力将多变的、不可预测的行为方式，转变为相对稳定的行为方式，如此必然与行政行为程序的合法相连，因为只有在合乎程序的具体行政行为中、在合乎程序的行政权行使中，社会公众才能够对自己未来的权利和义务作出判断。

本案而言，既然《工伤保险条例》对行政机关工伤认定程序有较为详细的规定，行政机关作出具体行政行为，就应当依据法律的明确规定，按照“申请—审查要求补正—受理—调查核实—决定”的程序依次展开，不得随意颠倒、舍弃既定的程序环节。否则，就可能影响处理结果的正确性，进而影响行政权本身的权威性。《行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。该条款的立法旨在将程序轻微违法但对原告权利不产生实际影响的行政行为归为确认违法判决之列，进而使这些轻微违法的行政行为效力继续维系。综观本案，第三人依法符合工伤认定的法定条件，人社部门作出认定工伤决定实体处理正确，故可认定其行政程序的违法对行政相对人的合法权利未产生实际影响，因而应确认具体行政行为违法。否则，如仅因具体行政行为的作出违反法定顺序而予撤销，就会造成同义反复和行政浪费，相应的个体权利义务亦会因行政程序的过分迁延而处于不明确状态，不利于实现对受伤职工权益的有效保障。

编写人：江苏省南通市中级人民法院 殷勤 鲍蕊