第三节
地方经济分权、政府质量与企业成长

公司治理机制和私有产权在西方国家能够提高对管理人员的监督（Jensen，1993；Huson et al.，2001），但是公司治理和私有产权的有效性依赖于制度基础（Roe，2006）。Tandon（1995）发现最能决定企业效率的因素是竞争程度而不是所有权。他指出，如果政府所有者提高市场竞争程度，或者（并且）采用类似私有部门所使用的管理方法和激励政策，那么这些措施能够或应该可以导致有效率的行为和结果；其可能的原因是，私有化后业绩的改进可能来自市场竞争程度的提高。公司治理和私有权有效性所依赖的制度基础不仅指法律、法规，而且包括其他市场中介组织如律师事务所、会计师事务所、投资银行和法院等（Roe，2006）。

从以上分析可以看出，公司治理和私有产权的有效性依赖于制度基础，而市场竞争程度的提高也能加强对经理的监督，从而提高公司业绩。中国各地政府治理质量的不同在一定程度上影响了辖区制度建设和市场竞争。樊纲等（2011）等发现我国各地区的中介组织、法制环境等制度基础和市场化程度存在很大差异。因此，本章认为在研究公司治理或私有化对国有企业绩效的影响时，必须在模型中考虑这些因素，否则制度基础和市场竞争对业绩的影响会被错误地归咎于改进的治理机制或私有化。

中国从计划经济走向市场经济的过程中，政府权力配置经历了从集权到分权的过程，分权的结果是地方政府发展地方经济的积极性被调动起来，地方政府竞争资源的动机也随之产生（Poncet，2004）。地方政府有动力帮助辖区的国有企业竞争资源，同时也有动机将其自身的多重目标内部化到这些公司中（Lin et al.，2000）。地方政府对国有企业的直接干预对其报告的业绩产生了显著影响。陈晓和李静（2001）发现为了在证券市场争夺资源，地方政府积极参与了上市公司的盈余管理，对其控制的上市公司进行大面积的税收优惠和财政补贴，以使其报告的业绩达到证券监管部门的配股要求。李增泉等（2005）考察了控股股东和地方政府的支持或掏空动机对上市公司的长期绩效的影响，发现当公司具有配股或避亏动机时进行的购并活动能够在短期内提升公司的会计业绩，而对上市资格没有影响时进行的购并活动的目的在于掏空资产，但掏空行为对公司的会计业绩却没有显著影响。其他一些研究（陈信元等，2003；周勤业等，2003）也发现地方政府支持或掏空上市公司的行为对其报告业绩产生了影响。

在经典的财政分权理论中，中央政府向地方政府的财政分权被认为是强化地方政府责任、提高地方政府质量的一剂良药（陈刚，2013）。无论是传统的强调地方政府在资源配置中具有信息优势的“用脚投票”模型，还是强调地方政府激励的“标尺竞争”（Yardstick Competition）模型，都支持中央向地方财政分权，并坚信这能够防止地方政府滥用国家权力和改善公共物品的供给效率。正是基于上述理论共识，世界各国在过去二十年里掀起了将部分财政权力下放给地方政府的分权化浪潮（Bardhan，2002），世界银行也将财政分权视为增进各国政府责任和提高政府质量的一项重要改革议程。

政府作为国家权力的垄断者和终极实施者，政府组织的质量高低不仅能够解释过去1000年里欧洲各国的兴衰（North，1981），而且能够解释过去几十年中世界各国经济增长的差异（Knack and Keefer，1995）。在中国的经济增长过程中，中央向地方的财政分权被认为是引发“增长奇迹”的关键因素（Qian and Roland，1998）。在中央向地方的经济分权过程中，能使公共产品的提供呈现差异化，从而能够提高公共产品的提供效率（Tieboutc，1956）。当中央政府将税收和公共支出权力交给地方政府时，地方居民便可以根据自己对政府提供的服务组合偏好进行地域迁移。当地方政府享有极大的财政自主权时，由此产生的税收及支出政策能提高效率和政府回应性（Oates，1972）。

关于地方经济分权对地方政府质量的影响，理论界存在两种对立的观点。一方观点认为，地方分权能够促使民众更好地监督地方官员，进而能够提高政府工作的透明度和责任性（Gurgur and Shah，2002；Crook，2003；Huther and Shah，1998）。而另一方却认为地方分权为多级政府滥用职权创造了更多的机会，尤其当地方政府官员不那么称职时增加了腐败，即便没有增加腐败，也对腐败没有任何影响（Treisman，2000；Tanzi，1997）。

“市场培育型联邦”理论指出，中国的财政分权制度给予了地方政府培育市场和发展经济的激励，提高了地方政府救助当地国有企业的机会成本，硬化了地方政府的预算约束。同时，财政分权下的地方政府间的税收竞争，也促使了地方政府采取“市场培育型”的经济政策（Qian and Roland，1998）。在中央向地方实施经济分权的过程中，促使地方政府把绝大部分的资源投入到能在短期内提升辖区经济增长率的经济建设领域之中，导致经济建设中的重复建设、过度投资和政绩工程的泛滥（周黎安，2007），但是地方政府对环境、教育、医疗等公共物品的供给却明显存在动力不足的情况（傅勇和张晏，2007）。地方政府是理解中国政府的关键主体。改革开放之后，为调动中央和地方两方面的积极性，以干部人事管理体制的“下管一级”和财政包干制为标志，中央政府实施了向地方政府的分权，地方政府开始在地区事务治理中扮演重要角色。

转型经济过程中的财政联邦制对地方政府形成了发展经济的激励，但不同地区由于历史条件和要素资源禀赋的差异，使得地方政府经济发展条件不同，地方政府质量存在较大的差异。像中国这样实行了渐进式经济转型的国家，由于改革开放前对经济实行了全面的管制，因此在相当长的一段历史时期内都缺乏完善的市场以取代政府对资源实行配置，即使是在经济已经在相当高的程度上实现了市场化的今天，政府仍然对经济活动的很多方面保留着一定的管制。经济发展的一个根本因素是国家官僚行政体制的效率与质量（李稻葵，2002）。在转型经济下，中国家族企业的发展很大程度上受到地方政府的影响，地方政府通过公共治理的制度（产权保护水平、地方企业对当地法庭信心、政府廉洁程度、行政效率等）作用于经济主体，影响企业的行为偏好。

从学理上看，企业成长的思想可追溯到古典经济学，从亚当·斯密的专业化分工到杨格的规模报酬递增，再到约翰·穆勒关于资本需求对企业规模经济的作用等，都包含丰富的企业成长思想。马歇尔将规模经济、市场结构与组织等要素分析结合起来，进一步丰富了企业成长的分析（杜传忠和郭树龙，2012）。但在其后占主流的新古典经济学研究中，侧重从技术和生产层面对企业规模经济进行的研究取代了企业成长研究，直到1959年伊迪斯·T.彭罗斯（Edith T.Penrose）出版了《企业成长理论》一书，才重新对企业成长问题进行了深入、系统的研究。他着重从企业内在角度揭示其成长的影响因素及其作用机理，其中重点分析了管理对于企业成长的影响，而对企业外部环境因素的影响及其机理分析较少。事实上，在现实经济中，企业成长不仅受其内在因素的作用，还受到外部环境条件及一系列相关因素的影响。对于转轨经济而言，影响企业成长的因素更为复杂，特别是各种体制性因素对企业成长的影响作用更为明显。关于经济转轨期企业成长的影响因素，国内外学者已进行了较多的研究，这些研究主要是从法制不完善、腐败、高税负、融资困难，以及所有制结构不合理等体制性特征对企业成长的影响进行分析的。所有制结构是影响转轨期企业成长的关键性因素，因而转轨早期关于这方面的相关研究较多（Bilsen and Konings，1998）；到了转轨的中后期，市场环境、融资约束等对企业成长的制约效应越来越显著，相应的，这方面的研究也越来越多（Hashi and Toci，2010）。纵观国外学者的研究，主要是通过引入经济转轨国家的多种体制性特征，并对吉布莱特法则加以检验。从所分析的转轨经济国家看，主要是东欧和中欧的转轨经济国家。目前，国内学者关于我国经济转轨期企业成长影响因素的研究还较少。李涛等（2005）利用中国4个省区367家非国有企业的数据检验了转轨经济过程中企业成长的影响因素，研究表明各种管制措施以及融资约束程度对非国有企业的成长没有显著的影响，而良好的法制环境对非国有企业的成长作用较显著。Hallward-Driemeier et al.（2006）利用中国5个城市1500家企业的数据检验了所有制、投资环境和企业绩效之间的关系，结果证实外商投资显著促进了企业的成长，而管理约束负担和腐败明显阻碍了企业成长，融资和基础设施对企业成长的影响不显著。杜传忠和郭树龙（2012）基于2005年世界银行企业投资环境调查的大样本数据，运用分位数回归方法研究了中国经济转轨期企业成长问题，重点考察了渐进式经济转轨特征对企业成长的影响。研究结果表明，国有经济、政府税收、市场竞争、融资约束等转轨特征是制约企业成长的重要因素，外商直接投资（FDI）、出口、研究与开发（R&D）、员工教育和职业培训等显著促进了企业的成长。进一步细分不同企业规模的估计结果表明，政府税收、地方保护和市场竞争对中小企业成长的制约作用显著高于对大企业的影响，而R&D和职业培训则显著促进了中小企业的成长。

从上述文献中可以发现，已有研究主要关注中国财政分权所具有的经济增长效应，却忽视了研究财政分权对中国地方政府质量的影响。事实上，地方政府质量的高低不仅决定了一国经济增长的可持续性，而且决定着一国经济增长和社会发展的质量，是促进国民幸福和社会福利的重要来源（陈刚和李树，2012）。因此，实证检验财政分权对地方政府质量的影响可能比单纯地关注财政分权对经济增长的影响有着更为重要的意义。

地方政府政策和行政决策反映了社会、经济和政治目的之间一个复杂的权衡关系。但事与愿违，政府官员做出的激励行为和决策行为通常与社会福利或者经济财富最大化无关，而是反映了积累个人财富、维持或获取权利、奖励支持者以及以政府目标为优先的意愿（Shleifer and Vishny，1994；LaPorta et al.，2002；Rajan and Zingales，2003）。这些个人动机能够影响整个资本市场发展的形式以及性质，并且对于经济行为产生不利影响，尤其是当这些动机与政府直接控制的企业和资产相关联的时候。例如，Wurgler（2000）认为在政府对资产和财务资源拥有强控制力的经济环境中经营的企业更少地参与有效的投资行为，尤其是与剥离不良资产有关的行为。但是Chari and Gupta（2008）认为当某个行业存在一个强势的国有控股企业时，该企业的存在刺激了当地政府官员在该行业内出台限制境外直接投资的政策，进而限制境外竞争。

控制权产生的私人利益在私有化背景下而导致的预计损失可以被认为是对出售国有资产的限制。利用印度的数据资源，Dinc and Gupta（2011）认为尽管是有利于发展的政府政策，现任政府还是拒绝私有化国有资产，尤其是在其面临很强的政治竞争的时候。这种矛盾的产生是因为控制国有资产能够让现任政府官员有更大的被选任的可能性，他们可以利用这些实体资源来回报他们的支持者（例如赞助方）、创造就业机会（例如控制社会或经济的动荡，最小化选民的不满意度）以及资助政府官员竞选。从经济发展的角度来看，延迟私有化对于政府来说成本是很高的，因为无论是完全私有化还是部分私有化都能够提高国有资产的运作效率（Megginson et al.，1994）。而且当私有化（或者部分私有化）发生的时候，国有上市企业经常会通过整合股权架构的方式，让当地政府官员对这些企业的经济资源占有实质控股权（Bortolotti and Faccio，2008）。但是，足够强大的政治动机，比如参与寻租行为、扩张政治权利、改善职业前景的意愿等，能够加快国有资产上市的步伐。因为通过首次公开发行股票（IPO）进行的部分私有化能够在政府官员的控制下取得更大规模的资本，国有企业的IPO增强了当地政府的经济能力，并且使其有机会从非国有的少数股东手中获得更多的财富。除此之外，政府官员能够从政府阶层的提升中获利；假设以参与市场发展行为的程度来奖惩政府官员的话，他们可能会通过加速国有资产私有化的行为来试图改善职业前景以及获取政治权利。

更加普遍地说，当地政府通过大量的法律、法规以及软性渠道来影响市场发展行为。在弱保护的法律制度和不完善的市场运作下，政府力量能够影响政府控制下的企业经营、投资和融资活动（Shleifer and Vishny，1994；Rajan and Zingales，2003）。为了应对这些压力，企业会寻求建立强政治关联从而降低这种阻力，并且最大化政府利益（Fishman，2001），结果就是很多时候公司层面的决策旨在达到政府目标并且最大化私人利益而不是市场效率。比如说，在中国获得外部资本投资一定程度上受到政府的影响。事实表明，非国有控股的企业很难从国有四大银行获得贷款。由于缺乏良好的政府关系，一些家族企业和私有企业只能依靠其他融资渠道，比如通过公开市场或者“灰色市场”进行融资。但进入公开市场有时也需要依靠良好的政治关联。既然这种政治关联如此重要，那么私有企业的融资决策和投资决策的时机应该一定程度上反映了政治力量的影响，而不仅是传统意义上参与IPO的动机了。