二、政府协调治理之多元主体间关系
纽带就是节点和节点间的相互关系，政府协调治理结构的纽带是决定公共危机事件发展方向，是走向激烈对抗还是张力有序的决定性因素。政府内体系主要依赖职能纽带和组织纽带，职能纽带是政府内体系的功能联结关系，包括预警、信息、保障、决策、执行和反馈六个方面。组织纽带以政府间关系为主，包括中央政府与地方政府间关系、地方政府与基层政府间关系、地方政府间关系、基层政府间关系等。政府内体系基于职能纽带和组织纽带，以权力配置体系和功能运作机制为重点，以全面整合和形成政府应对重大突发公共事件能力为目标。
（一）多元主体之间的联结纽带
1．职能纽带
职能纽带以危机周期为链接，以政府协调治理功能为分界，将政府协调贯穿于应急治理的全过程。事前预警阶段，主要是危机信息的搜集、分析、评估、预测，协调中央和地方的分灾种灾害信息体系系统。事发处置阶段的重点是在危机发生时决策系统与执行系统的协调，明确各组织机构的职责权限，同时统筹协调、合理配置物力、人力和财力。事后恢复阶段主要是监控和学习，完善应急管理的制度体系，构建开放、交互式的技术平台，实现系统与系统之间、系统与成员之间、成员与成员之间的知识积累、知识共享和知识创新。这样，政府系统各层级、各部门之间以预警、信息、保障、决策、执行和反馈等职能为纽带建立了一种弹性链接。
（1）预警职能
预警是指政府对预警对象、预警范围、预警指标和预警信息进行分析和研究，及时发现和识别致灾因子，以便尽早启动预案机制、采取预防措施，降低甚至避免重大突发公共事件造成的破坏性损失。目前我国负责预警职能的综合机构相对较少，主要采取职能分工、临时专门的管理的模式，即行政组织以职能分工为基础，不同职能部门分别负责本部门的公共危机预警，如国家安全生产监管总局主要负责事故灾害预警、卫生部主要负责公共卫生事件预警、国家地震局主要负责地震灾害预警等，相关职能部门都会设置一个或者几个具体的部门来负责相关公共危机预警。[1]
预警职能依赖于预警系统。预警系统包括预警信息处理子系统（包括信息搜集、信息分析、信息存储）、突发公共事件预测子系统（包括突发公共事件监测、突发公共事件识别、突发公共事件源分析）、突发公共事件预警指标子系统、突发公共事件警报子系统（突发公共事件范围、预警方式、突发公共事件预案）、信息发布子系统（发布渠道、发布方式）五个部分。从信息论的角度来看，预警系统的功能即是要全面、准确、及时地搜集、整理和分析信息，及时预测、识别致灾因子，并通过电话、无线电通信、电视和基层广播网向社会发布预警信息。同时，必须构建中央和地方的分灾种灾害信息体系系统，开展突发公共事件分级管理、灾害快速评估、灾情统计标准等工作，推动公共危机预警的科学化和规范化。
（2）信息职能
信息职能是指由政府系统建构的计算机硬件、通信设备、计算机软件、信息资源、信息用户和规章制度等组成的处理公共危机事件信息流的人机一体化体系实体，以预防、缓解、控制甚至消除公共危机事件。《突发事件应对法》第39条规定：“专业机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息。有关单位和人员报送、报告突发事件信息，应当做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。”因此，在公共危机事件信息流动的过程中要坚持客观真实、及时全面的原则。
目前，我国公共危机事件信息流动呈现四种态势。第一，自然灾害事件：以汶川地震为转折，趋向开放透明。第二，事故灾难事件：透明度总体增强，但媒体“缺席”现象仍时有发生。第三，公共卫生突发事件：以“非典”突发事件为分界点，“全面放开”成为共识。第四，社会安全突发事件：从“不报”“少报”向“第一时间报”“报道全过程”转变。[2]这一方面说明不同类型的公共危机事件的信息流动透明性、及时性、真实性存在差异，另一方面也说明我国公共危机事件的信息流动正在向良性态势发展。
（3）保障职能
保障职能是指协同政府系统的相关机构和成员在公共危机事件治理过程有效提供所需的各种服务和各种资源。就目前而言，构成履行保障职能的组织和机构主要有国家发展改革委员会、财政部、商务部、民政部、科技部、国家质检总局、国家工商总局、国家食品药品监管局、红十字会等。公共危机事件的政府协调治理要求各种资源短时间地规模化投入，物资的短缺会影响公共危机事件的应急处置和救援行动。因此，在事件中保障系统要根据事件事态发展的需要，在事件管理主体的统一协调下，迅速组织和调集人力、物力和财力，全力以赴支援突发事件应对工作。
保障职能具体包括四个方面的内容：一是信息保障工作，主要包括通信工具保障和体系信号保障。二是人力保障工作，突发事件中需要的人力资源主要包括突发事件管理人员、应急专业人员、相关的专家学者以及其他的机动人力资源。三是物资保障工作，主要包括物资的储备、采购、调配、征用、运输等内容，在物资保障工作中还要特别注意应急基础设施的保障，比如避难场所、道路桥梁、临时房屋等。四是财政保障工作，主要包括紧急费用保障和日常公共危机事件管理费用保障。
保障系统获取和储备资源只是前提，关键是配置资源。公共危机事件中，由于时间的紧迫性，很难获得充足的物资，物资短缺在政府协调治理中成为一种常态。在这种情况下，必须要合理地配置资源。首先，坚持以人为本。以保护人民的生命安全为主线，以紧急抢救、基本生活维持为中心，以恢复正常社会秩序为目标，分层次分阶段做好资源配置工作。其次，突出效率优先。《突发事件应对法》第52条第2款规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当组织协调运输经营单位，优先运送处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员。”
（4）决策职能
决策职能是指在突发事件中保障国家安全，准备突发事件预警，制定突发事件管理目标、原则，选择突发事件防控措施，以及执行突发事件行动策略等。依据《突发事件应对法》第8、9条的相关规定，在我国的突发事件管理运作中，公共危机事件应急决策系统的核心成员一般包括中央或地方的行政首长、军事首长或当地驻军的负责人。“在我国的实际运作中，政治局、中央军事委员会、国务院依法拥有对全国或某一地区突发事件形势的指挥决策权力。”[3]由此可以看出，我国公共危机事件决策系统实行分级别、分地域管理；执政党及其领导下的行政组织以及行政首长在决策系统中居于关键地位。
公共危机决策是一种非常规决策，这是由突发事件特性决定的。公共危机事件的突发性、危害性、共振性以及非常规性要求决策系统在时间紧迫、信息有限、资源匮乏的条件下迅速提出行动方案、作出战略抉择，并立即付诸实施。因此，在公共危机决策中，为了避免错失良机，必须要打破常规，开发创新性思维，尽量缩减行政层级，减少繁文缛节，以最快的速度作出最有效的决策。
由于公共危机决策的非常规性，更应该积极探索实现决策的科学化和民主化。一方面，建立突发事件应急决策的咨询系统，组织专业技术领域的专家学者，成立不同类型突发事件的专家组，吸收专家对突发事件问题的界定、方案选择、技术处理的参与，运用其专业知识实现突发事件决策的科学化。另一方面，积极吸收社会力量参与，主要是强化公民参与政策制定评估和政策执行监督。同时，积极优化公共危机决策的政策环境，完善突发事件应急决策的法律体系。
（5）执行职能
执行职能是指依法履行突发事件处置、恢复重建、调查评估等职能，加强各组织机构的联系、沟通、协调，提高突发事件管理能力和指挥水平。目前，执行系统涵盖中央、地方和基层三个层面。中央层面包括军队、国防部、公安部、人力资源和社会保障部、民政部、地震防洪抗旱指挥部、卫生部、国家安全生产监督管理局等；地方和基层层面包括地方政府以及上级垂直领导的相关职能部门。
执行系统包括预案启动子系统、指挥领导子系统、协调合作子系统三个部分。预案启动子系统遵循分级分类、属地管理的原则。公共事件的突发性决定了预案设计时必须给予地方政府适度的突发事件处理权限，做好信息报告、先期处置、应急响应等工作。指挥领导子系统包括指挥机构和领导干部。任何方案、决策、命令等都是由领导干部策划发出的，因此，必须提高领导干部的综合素质和突发事件管理能力：切实提高社会责任感，增强突发事件意识；提高快速控制事态，果断处置现场的能力；培养良好的心理素质和大局意识。协调合作子系统要明确各组织机构的职责权限，合理配置应急资源，搜集和沟通各方信息，要求各方协助和支援，保持各参与方的良好互动。
（6）反馈职能
反馈职能是指通过比较各系统的行为或决策与期望值之间的偏差，并消除偏差以实现预期目标，即根据其他系统输出变化的信息来控制突发事件态势。根据《突发事件应对法》第六章的规定，公共危机事件应急反馈系统主要由各级行政机关和监察机关、公安机关等司法体系构成。
反馈职能主要包括监控和学习。“反馈对于误差性调节和目的性导引两者都是根本性的，误差性调节就是保证一个系统趋向于一种既定的方向——保存现状，目的性导引就是在探索中采取新的征服目标。”[4]因此，反馈系统要加强对于其他系统输出信息、决策、行为的监控，同时还要总结突发事件处置的经验教训，提出改进措施，不断提高政府系统突发事件管理的机能。
监控包括两个层面：一是绩效评估，二是权责评定。突发事件管理要引入绩效管理评估体系，从对管理主体、决策程序、管理绩效等方面的评估来提高突发事件管理能力，有效制约政府权力，使政府对突发事件管理决策结果负责，减少失策带来的严重后果。在评估过程中，应将评估对象细分为若干元素，确定各元素对其他指标的影响权重。通过对矩阵进行一致性检验，可以减少权重设置的主观随意性，提高绩效评估的效度和信度，降低评估的难度，提高绩效评估的规范性、科学性和真实性。[5]权责评定体系已经逐步法制化。《突发事件应对法》实行严格的突发事件管理责任制：一是明确政府在突发事件中的工作职责，并落实到具体的机构和个人；二是在突发事件预警系统作出政府责任预案，并逐一落实；三是根据责任要求，对在危机中发生重大问题，造成严重损失的单位和个人，依法追究相应的责任。
反馈系统必须具备学习能力。这种学习不但包括系统对环境及时、准确的回应，而且包括系统与环境之间的良性互动。培养突发事件反馈系统的学习能力，一方面要在系统中塑造信任、和谐、协作的学习氛围，培养思考、创新的学习精神；另一方面要构建系统中学习的开放、交互式的技术平台，实现系统与系统之间、系统与成员之间、成员与成员之间的知识转移、知识积累、知识共享和知识创新。这是保持政府协调治理体系中政府系统生命力的关键。
2．组织纽带
组织纽带以突发公共事件为依据，以政府层次为分界构建了内体系的政府间关系结构，包括中央政府与地方政府间关系、地方政府与基层政府间关系、地方政府间关系、基层政府间关系等。突发公共事件爆发后产生的扰动形成了政府内体系的关系结构，它以事件发生地的政府为中心。府际纽带即政府间关系，构成了不同层级之间的关系体系，包括纵向府际关系和横向府际关系。
（1）纵向府际关系
纵向府际关系是垂直结构中不同层级政府之间形成的各种联系，核心是央地关系。[6]《突发事件应对法》第一章第4条规定，我国应急管理实行的是统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。这一应急管理体制决定了应对重大突发公共事件必然需要协调中央和地方之间的关系，它本质上属于内体系中的纵向府际协调。中央政府与地方政府在应对突发公共事件中的互动关系是央地关系的一种外延表现形态，问题的关键是如何将这种无序的不合作博弈转变为相对有序的合作博弈。事实上，如果没有相应的理念重塑和制度的约束，任何应对政策的制定与执行都可能陷入一种或多种类型的博弈困境，应对政策的制定过程是多个“纳什均衡”解的讨价还价过程，应对政策的执行过程是一种“委托—代理”的博弈过程。
央地关系是影响政府协调治理绩效的重要变量。从整体层面来讲，应对重大突发公共事件、维护公共安全是中央政府与地方政府共同的协调治理目标。但是，具体到应对某一突发事件，中央政府和地方政府之间则存在着分歧。首先，根据与突发事件的关联度，地方政府可以分为三个层次：直接相关、间接相关和无关的政府。在应急管理过程中，不同层次的地方政府与中央政府之间的关系也必然存在差异，这种差异会直接影响政府协调治理行为的模式。其次，即使是共同的政府协调治理目标在中央政府与地方政府之间依然存在不同的理解，因而央地之间在应对重大突发公共事件时的价值排序会有所不同。其中，利益的排序尤为明显。一般来讲，中央政府更关注整体利益和长远利益，地方政府则更关心地方利益和当前利益。在央地关系协调中主要表现为危机信息的公开、应急救援财物的供给、受损群体的安置和补偿等问题，亟须中央政府与地方政府之间展开充分的协调，以便明确双方的职责边界。
（2）横向府际关系
横向府际关系包括地方政府间关系和基层政府间关系，核心是地方政府间关系。从现行的政治体制层面看，中央政府与省级政府间的权力配置结构使突发公共事件的治理上出现一定程度的权力真空和治理盲区，从而难以有效应对突发公共事件。现行的横向府际关系中省内不同部门和层级间各自为政，职权交错，不能有效沟通和协作，“条块结合”流于口号。省内突发公共事件的处置主体来自不同部门，包括环保、交通、卫生、公安、消防等等部门，往往是政出多门，权限交错，这势必造成行政低效。[7]“有组织的不负责任”某种程度上成为重大突发公共事件中各级政府及其职能部门处境的常态。一些平级政府之间或职能部门之间出于自身利益的考虑，应对重大突发公共事件时往往各自为政、缺乏协作，相互间的协调合作往往变成问责时的相互推诿。总体来讲，表现为地方政府科层结构、党政结构和宪政结构之间的摩擦力。[8]公共危机事件发生之后，需要有统一而有效的领导，“领导—服从”的科层式结构有利于集中资源和权力，在一定程度上可以缓解或防止事件继续放大。但是，公共危机事件的多样性、突发性以及下级政府的依赖性，极易造成上级政府不堪重负。例如，前几年不断增加的越级上访导致“矛盾上移”，上级政府不堪负担，下级政府的“堵、截”又激化社会矛盾，极易诱发群体性事件，压力型维稳体制难以有效应对突发公共事件。因此，地方政府间和基层政府间的横向协调成为破解“压力型”维稳体制的关键。但是，如何避免地方政府间的“搭便车”行为，又成为一个新的问题。
公共危机情景中，地方政府是公共物品的直接供给者。公共物品供给状况体现着地方政府竞争的态势。地方政府的这种竞争状态，对政府共同应对突发公共事件产生了较大的阻力，政府协调并不能自发地形成。“分工不合作”是府际合作的巨大障碍。“本位主义”为了追求局部利益甚至不惜损害整体利益。美国著名经济学家安东尼·唐斯援引动物领域保护的行为来解释官僚体系中“本位主义”的起源：每一个社会行为人（包括个人与团体）都是“领域的霸主”，并将这个观念应用到官僚体系。这种“领域的霸主”本位主义造成不同政府之间合作的困难和阻力，甚至膨胀为地方保护主义。[9]本位主义下的地方保护成为府际合作的严重障碍。同时，我国正处于快速发展的时期，石油、化工、采矿、建筑等行业是我国当前经济发展的重要支柱产业，而这些行业又是高危行业，高危行业的公共安全与应急管理，需要主管部门之间的协调一致。通常某种化工产品的外溢很快就可能危及大范围的流域、地域，对于高危行为的管理需要拥有专业人员的政府部门出面协调和治理。同时，加强地方政府与部门之间的协调也是非常重要的环节。总之，加强地方政府合作在危机管理中具有十分重要的地位，加强地方政府间合作是公共行政改革的趋势。
3．责任纽带
政府外体系主要依赖于责任纽带的连接。从语义上看，责任意谓“分内应做之事”或者“未做好分内应做之事所应受的惩罚”。它包含两层含义：一是角色，责任与角色相匹配，是社会规范对于责任主体行为的约束和引导，表现为社会对于责任主体的行为预期；二是行为，是指社会对行为不符合社会规范的责任主体所给予的惩罚。[10]无论是角色责任还是行为责任，实质上都是一种约束力的体现。
社会组织参与政府协调治理依赖于责任纽带。社会组织作为公益性、志愿性组织，天然地具有道德约束力；突发公共事件情景中，社会组织参与政府协调治理，道德约束力内在地要求其倡导和践行公共价值，积极有效地提供公共产品和公共服务，以履行其使命和宗旨，这是社会约束力的体现。突发公共事件情景中，具体表现为保障受灾人群的基本权利，具体职能包括接受社会捐赠、动员和整合社会力量、开展志愿服务活动以对受灾群体施以人道主义援助等。政府协调治理体系中，实现这些约束力，可以使政府与社会组织之间增进信任、协调目标、优势互补、共同协作，实现政府与社会组织之间的功能连接，使彼此相互负有义务，逐步缔结一种合作伙伴关系。社会组织借助责任纽带参与危机管理，本质上是一种“社团道德”的体现，“通过这种道德，社会成员们彼此看作共同联合于一个合作系统——这个系统被人们看作是为了所有人的利益并且由一个共同的正义观念调节着的——中的人，看作朋友和伙伴”[11]。具体到政府协调治理体系中，就是合作伙伴关系指导下的平等参与、权责对应。同时，社会组织积极参与、履行职能、承担责任，增强了自身的适应性，赢得了自身的快速发展。例如，在汶川地震救灾重建中，“国内NGO的表现非常突出，反应比以往任何一次危机事件都更加迅速、积极，不仅组织数量急剧增加，并且在意识上和能力上体现出来质的飞跃”[12]。由此可见，政府协调治理体系的有效性，不仅在于社会组织的参与，更在于社会组织与政府在责任上的紧密相关性。
企业参与政府协调治理也依赖于责任纽带。尽管我国对企业社会责任的关注和要求较为落后，但随着近年来重大突发公共事件的频发，企业在应对中社会责任的承担情况日益成为公众的关注点。社会的广泛呼吁也使得越来越多的企业认识到自身责任的延伸和拓展，并相继发布社会责任报告或可持续发展报告。在这其中，不同性质的企业承担的社会责任有所差别。国有企业的特殊地位要求其应主动、率先协助政府开展应对工作。民营和外资企业应主动与政府进行沟通与交流，提供自身条件许可的各类帮助。[13]
4．情感纽带
公民参与政府协调治理主要依赖于情感纽带，这种情感纽带是一种基于身份认同和命运认同交互作用下形成的“同情心理”。身份认同构成的“同情心理”是一种私人性的“危机情感”。身份认同是一种社会联系的认可，“认同感大大有助于加强我们与他人，比如邻居、同一社区的成员或同一国公民，以及同一宗教的教友之间的联系的牢固性。对某一特定身份的关注可丰富我们与他人的联系的纽带，促使彼此互助，并且可帮助我们摆脱狭隘的以自我为中心的生活”[14]。突发公共事件作为触发事件，让公民对事件信息进行选择性甄别、接收或接受，以此来确定自身与这一突发公共事件的关系，从而也明晰了自己在这一事件中的身份：受灾者、行动者、参与者、旁观者或者无关者。身份的认同会催生公民的私人情感。“诚挚的私人感情和对公共利益切实的关心，于任何一个在正确教育下成长起来的人而言都是有可能具备的，充其量只在程度上有所差异而已。”[15]突发公共事件情景下，这种“私人感情”表现为一种同情，它具有可及性。所谓可及性，是指风险与个体利益和个体安全之间的关联度。也就是说，人们更关注与自身利益密切相关的信息。可及性是经验主义的，经历过相同危机的人更容易产生共鸣、激发同情。例如，汶川地震中，唐山人感同身受，除了踊跃捐款捐物，还亲赴灾区，为救灾尽心尽力。仅在北川，就有三百多名唐山志愿者。同时，这种“私人感情”还会生成一种公共危机情感。通过感官，个体接收到各种刺激——比如受灾图片、危机新闻等——在智力水平和认知结构的作用下，逐渐形成了对于危机事件的认知。在事件认知的基础上，根据期望和需要的程度不同，个体会产生一种情绪体验或者心理体验，产生危机情感。[16]这种情感是连接政府协调治理体系中不同组织和组织中不同成员的关联纽带，也是公民参与政府协调治理的动力来源和感情基础。
命运认同构成的则是一种群体性的“同情心理”。“构成这个群体的个人不管是谁，他们的生活方式、职业、性格或智力不管相同还是不同，他们变成了一个群体这个事实，便是他们获得了一种集体心理，这使他们的感情、思想和行为变得与他们单独一人时的感情、思想和行为颇为不同。”[17]公共危机情景中，这种心理不仅仅在于影响感情、思想和行为，关键在于使个体缔结为体系。大量的群体性事件表明，“群体心理”缔结了抗争体系。此处的“群体心理”同应星“气场”框架的第二层“道德震撼层”和第三层“概化信念层”的内涵基本一致。[18]“道德震撼层”使事件内化为心理，“概化信念层”使心理归因为命运认同。“有些群体性事件中，可以发现，平时温顺的、遵纪守法的民众突然之间变成了一群蔑视法纪、充满暴力的‘暴民’，促使这种转化的就是基于某种命运共同体的认同机制。”[19]总之，公民参与政府协调治理体系依赖于情感纽带，但是不同的情感缔结的体系性质截然不同。
（二）多元主体之间的互动关系
自实行改革开放以来，我国所取得的全方位的发展特别是经济领域的超常规增长是举世瞩目的。但经济的发展并不能掩盖社会矛盾和社会问题的存在和加深，如利益分配的不公平和贫富差距的扩大，以及新的弱势群体的产生和社会冲突的尖锐等等。这些问题的逐步累积与公共危机事件之间存在内在关联性。上述问题或者说矛盾化解与调适既依赖于作为上层建筑核心的政府，又依赖于政府系统之外的诸多主体——社会组织、企业和他国政府。政府内外系统中多元主体之间的关系是决定公共危机事件的发展方向，即走向激烈对抗还是张力有序的重要因素。
1．府际关系是政府协调治理的基本单元
公共危机事件的不可回避性以及突发事件应急管理的紧迫性，要求政府在事件发生后，不同职能部门之间实现协同运作，明晰政府职能与机构的相关职能，优化整合各种社会资源，发挥整体功效，最大可能地减少危机带来的损失。正如奥尔森所阐述的“集体行动的困境”一样，在公共危机事件面前，各层级政府往往囿于自身的利益视角，对公共危机事件采取符合自身利益考量的策略态度，往往难以形成纵向和横向的组织合力，易导致公共危机事件的扩大，从而形成“高成本”与“低效益”的恶性循环困境。譬如，我国传统的公共危机事件应对体制就存在“四化弊端”和“条块分割”的困境。无论是协同运作还是整合资源，无论是消除“四化弊端”还是化解“条块分割”，都依赖于良性互动的政府间关系。
（1）中央政府与地方政府的关系
中央政府与地方政府的关系在政府协调治理中主要表现为以下四个方面：
第一，中央政府与地方政府的应对理念。政府运行组织、运行方式和习惯都是与政府原有理念深深契合在一起，密切相关、共生共存的。这种相互协调的理念与制度效应会使人们强化对现存制度的依赖。因此，公共危机事件的治理理念是政府能否有效应对的关键因素之一。试想一：如果政府缺乏应对理念，只是忙于治理突发公共事件而不探究其产生的根源和规律，那么政府治理往往流于形式、趋于低效；试想二：如果中央政府与地方政府在应对理念上存在较大差异，必然引致行为模式上的巨大不同，从而无法实现突发公共事件的纵向协作治理，治理绩效难以保证。中央政府与地方政府的认同态度是建立在足够认知能力的基础上的，没有认知上的实现，就谈不上认同与否了，在足够认知的基础上，中央政府与地方政府形成一致，取决于各自的利益目标函数。
第二，中央政府与地方政府的利益结构差异。现代政府存在的必要性和合法性基于其管理社会公共事务和提供社会公共产品，这亦体现了现代政府的“公利”本性。当然，不同层级政府由于激励函数不同，“公利”的具体结构亦不相同。政府的组成人员亦不是单纯的“公共人”，往往呈“社会人”与“公共人”之间的钟摆，在应对突发公共事件中“趋利避害”，追逐“自利”。地方政府在应对突发公共事件中亦呈现出利益目标多元性，这与其所代表的三重身份密切相关，即作为中央政府的下属单位，代表全国公共利益；作为辖区地方政府，代表地方公共利益；作为政府组织，代表组织利益。地方政府的目标函数总是这三者的某种组合。最理想的状态是三者重合的地带，即在该区域内，中央利益、地方公共利益与地方政府利益都达到一致。但在实际上，这一理想状态很难达到。
第三，“委托—代理”模式与双重风险。“委托—代理”理论的建立源于股份制公司管理体制的研究，思考如何通过完善制度设计和安排，使经营层的经营策略和行为能较好地兼容自身利益和股东利益。但委托人与代理人之间存在着信息不对称，委托人不能直接观察到代理人采取了什么样的经营策略和行为，或者说委托人获取完全信息成本巨大，失去进行观察的意愿和能力。理性的代理人很可能利用信息优势谋取自身利益，发生“逆向选择”和“道德风险”。作为一种不完全信息条件下的动态博弈，中央政府与地方政府间的反复博弈符合“委托—代理”的模式逻辑。委托人中央政府是行为影响的一方，代理人地方政府是行为人。在委托人对代理人监督不力或两者之间存在严重信息不对称，且委托人获取信息成本巨大的情况下，都会产生代理人对委托人的背叛，即地方政府以种种借口不执行中央政府的相关指示，中央政府面对地方政府这种博弈策略选择，将会选择核查或不核查。问题的关键在于中央政府的核查成本是巨大的，中央政府不愿意花费巨大成本进行信息搜集和辨别，且中央政府实际监督能力也不足以只要核查就能查出地方政府是否进行造假，理性的中央政府会选择不核查，即处于“理性无知”的局面。而在中央政府不核查条件下，地方政府的理性选择就是趋利避害，选择执行或虚假执行。
第四，相关引导性对策。中央政府与地方政府在应对突发公共事件中的互动关系是中央与地方关系的一种外延表现形态，如何将这种无序的不合作博弈转变为相对有序的合作博弈，是问题的关键。事实上，如果没有相应的理念重塑和制度的约束，任何应对政策的制定与执行都可能陷入一种或多种类型的博弈困境，应对政策的制定过程是多个“纳什均衡”解的讨价还价过程，应对政策的执行过程是一种“委托—代理”的欺诈博弈过程。制度建构是对策探究的基本点，包括决策协调制度、执行协调制度、利益协调制度、监督管理制度等。决策协调制度着力从公共决策视角协调中央政府与地方政府的关系；执行协调制度着力从应对突发公共事件的政策执行角度协调中央政府与地方政府的关系，避免出现委托代理的执行困境；利益协调制度着力从利益角度协调中央政府与地方政府的关系；监督管理制度探讨中央政府对地方政府在应对突发公共事件中具体行为的监督。
（2）省级政府间关系
从现行的政治体制层面看，中央政府与省级政府间的权力配置结构使公共危机事件的治理上出现一定程度的权力真空和治理盲区，从而难以有效应对公共危机事件。更何况各地方政府都想着“搭便车”，即都不想付出治理成本，却想享受治理绩效，结果必然是公共危机事件的扩大化和治理的高成本。地方政府在应对公共危机事件时，会按照各自的目标函数，以自身效用的最大化作为决策的最终取向。假如各方都以区域共同利益为重，避免“搭便车”和“向外赶”，则双方各自会得到比较稳定的治理收益。假如各方仍囿于本地区利益，进行不合作博弈，则鉴于公共危机事件的具体特点和性质将产生两种截然不同的结果和收益：其一，通过“搭便车”和“向外赶”，可以节省自身的治理成本，带来比较好的局部收益；其二，公共危机事件逐步扩散和恶化，使局中人承担更大的治理成本。需要特别指出，地方政府间的一次博弈同多次博弈亦存在本质区别，即一次博弈的策略选择与博弈结果与多次博弈的策略选择与博弈结果存在本质不同。而公共危机事件的具体性质和特点是决定博弈类型的关键因素。当然，这其中亦涉及省级政府的准确认知问题，不排除认知错误的可能。公共危机事件有效治理依赖于区域各省地方政府间的“集体行动”，虽然存在“集体行动的困境”，但只要能进行良好的信息沟通，建立双边或多边的协商机制，降低交易费用，在一个相对规模较小的组织中，实现集体行动应该是可能的。实际上，省级政府间应对公共危机事件的合作是一种增量过程，即上一次的良好合作是下一次更深层次合作的“存量”。当然，这种合作上的增量，不是“存量”的简单数量增长或者说是合作次数的增长，而是一种内在渐进性合作意识的增长，这种增量合作为省级地方政府间最终形成共识提供了一个绩优的路径，而这种路径依赖于地方政府间双边或多边的协商机制。没有相当顺畅的对话和交流，就不能形成初始的合作存量，更不可能形成增量合作的有效路径。当然，这些协商机制也将随着地方政府间合作的加深而变得更加有效，内容也将更加丰富，约束力也将逐步增强。
（3）省内政府间关系
公共危机事件的内在机理与传统行政区划的刚性约束使省内政府间的互动关系成为有效治理公共危机事件的重要因素。具体来说，其一，公共危机事件的内在机理。可将公共危机事件全部发展阶段看作一个演化过程，即事件源→与社会介质互相作用引致次生事件→多个次生事件爆发时间和次序的非同步性引致公共危机事件内部的复杂状态。对复杂状态的治理存在“高成本、高风险”的恶性循环困境，需要在突发事件源与社会介质发生作用之前或之中加以干预，实现相对“绝缘”状态和对公共危机事件的有效治理。这就凸显了突发事件源所在地域政府的重要性。其二，传统行政区划的刚性约束。植根于传统农业社会与封建专制的行政区划制度依然成为我国目前行政权力配置与划分的基本依据，存在刚性的约束。当然，传统行政区划亦对我国《突发事件应对法》等相关法律规定有较大程度的影响，譬如，该法强调分级管理与属地管理的结合，即对一般和较大公共危机事件由县、市政府统一领导，重大和特别重大的公共危机事件由省级人民政府统一领导。这主要基于以下四点考虑：
一是省内政府间利益关系：利益差异与多元竞合。省内政府在应对公共危机事件中呈现出复杂的利益关系，这种关系取决于：其一，身份多元化。作为省政府的下属单位，代表全省公共利益；作为辖区地方政府，代表地方公共利益；作为政府组织，代表组织利益。其二，经济资源的稀缺性。经济资源的稀缺性与地方政府绩效考核的GDP指标主旨性紧密结合导致省内政府间的经济“恶性竞争”，产业同构和重复建设就是力证。其三，政治升迁的特殊考量。与经济资源的“你争我夺”一样，省内政府间政治升迁上亦存在巨大竞争，而省内政府间的GDP环比考量成为影响政治升迁的关键因素。省内政府间的复杂利益关系使其在应对公共危机事件时，往往以自身效用的最大化作为行为取向，即囿于本地方的局部利益，置整体利益于不顾，“掩藏危机”和“转嫁危机”成为较为主流的策略选择。
二是省内政府间合作状态：信息封闭与条块分割。长期以来，政府中的行政官僚对外为了维持组织边界，对内为了加强在权力金字塔中的地位和权威，总是想方设法地控制各种信息，他们与相邻地方政府间存在的信息不对称，使得其他地方政府往往难以获取全面的信息，或这种获取所需的巨大成本使其只能保持“理性无知”。在相对线性的环境中，省内其他政府或许能作出相对稳定与理性的预期，而在公共事件突发的混乱和动荡环境中，其他政府的社会预期则发生了巨大变化，迫切需要了解全面的信息以降低其所面临的高度不确定性。而各地方政府有意或无意的信息封闭使得信息出现真空，各种流言和传闻蔓延导致突发事件扩大化。长期以来，政府中的分工得到了极端程度的加强，严格的部门和地区分割无疑有利于其各司其职，从而提高政府工作的效率。但由于各自权限、目标等的不同，它们之间的相互沟通往往不畅，一个地区或部门所采取的应对措施往往很难得到其他地区和部门的认可和响应。所以，在公共事件突发时，这种条块分割使得它们往往各自为政，难以形成合力。此外，这种分割也会导致部门与地区间的“信息隔离”。
三是省内政府间合作机制：低效和缺失。具体来说，缺少具有决策、会商、协调功能的常设性的公共危机事件处理机构：在地方政府层面上，没有根据各地的具体情况，因地制宜地设立相关常设性的公共危机事件管理机构，且缺乏以法律或者法规的形式明确它们的职责、权限、运作程序，缺乏省内政府间应对公共危机事件的相关制度。当公共事件突发时，省内政府间的协调完全依赖于各地政府的领导意愿，缺乏制度性的约束和指导。
四是相关引导性对策：制度创新。其一，制定应对突发事件的省内政府间联动的法规制度，使公共危机事件及所致危机治理按照既定轨道进行。其二，制定组织联动协作机制，破解“条块分割”困境。公共危机事件的治理需要实现省内各级地方政府及各部门的组织合力，可考虑建立由省政府统一领导的，各个职能部门相互协调、共同合作的应对公共危机事件管理核心机构，配置相应的权力与资源。其三，制定信息共享机制，破解“信息封闭”。公共危机事件的不确定性和复杂性使完善的信息共享机制成为有效控制公共危机事件的关键。其四，制定应对公共危机事件的绩效考核指标，有效规范地方政府及各个部门在应对公共危机事件中的行为模式，避免“缺位”“错位”“搭便车”“向外赶”等现象。
2．政府与社会、政府与企业、跨国政府间关系是政府协调治理的重要单元
应对重大突发公共事件的政府协调不仅仅是政府行政管理体制上的改革和创新，更多的是在政治、经济、社会的生态情景下不同异质主体博弈的产物。政府外体系主要包括政府与社会组织、政府与企业、政府与公民、跨国政府间关系等，它以政府内体系为基础，以多元治理和多元协作为理念，侧重于构建政府与社会组织、企业、跨国政府间互动协作体制。它包括三个层面：一是政府与社会间关系；二是政府与企业间关系；三是跨国政府间关系。
（1）政府与社会间关系
政府与社会间关系包括两个层面：
第一个层面，政府与社会组织间关系。
社会组织参与公共危机管理本质上是要实现政府与社会的合作。社会组织参与公共危机管理，一方面降低公共危机管理成本，提高了突发事件中公共产品和公共服务的供给质量。社会组织承担了部分原来由政府承担的公共危机管理职能，弥补了政府危机管理失灵，提高了应急管理的绩效，同时社会组织的志愿服务和捐助，又实现了社会应急资源的整合，提升了政府协调治理能力。另一方面，增强了自治意识，培育了志愿精神，积累了社会资本。社会组织一般以维护权利和慈善公益为主题，进行的各类救援活动一般直接针对受灾对象，影响受灾群众的切身利益，传递了志愿精神，积累了社会资本。因此，社会组织以其区别于市场与政府的运作机理成为应对突发公共事件的重要组织力量。
改革开放以来，社会组织在中国迅速崛起，并且在经济生活、政治生活中发挥着日益重要的作用，它已经成为公民满足需求、实现利益的重要中介。公民通过社会组织实现利益凝聚、表达和分配，并约束政治权力，实现公民权利，这为突发事件中的社会动员奠定了组织基础；同时，社会组织也是沟通政府与公民的桥梁并成为影响政府危机决策的重要因素，对政府应急管理行为构成了有力的制约，社会组织已经成为突发事件政府协调治理结构中不可或缺的重要组成部分。社会组织的参与实质上是厘清并重塑危机情景下政府与社会组织之间的界限与关系，形成二者相互协作、共同治理的合作伙伴关系。公民社会被当作除了国家系统（第一部门）、市场系统（第二部门）之外的所有民间组织或民间关系的总和。[20]“公民社会组织在寻求介于仅对市场信任和仅对国家信任之间的‘中间道路’”[21]的过程中具有战略作用。国外学者认为，中国社会组织的发展归因于国家难以应对经济转型与政治分权带来的社会挑战。[22]国内研究者如王名归纳了我国社会组织发展的几个重要影响因素[23]：首先，政府体制与职能的调整为社会组织腾挪了空间，在多领域内双方的创新合作，将为社会组织带来更广阔的社会空间乃至政治空间；其次，市场逐步成熟和经济持续增长促使社会财富极大增长，却催生了大量亟待关注的社会问题，反映出“现代性的阴暗面”[24]，同时又塑造了致力于公益事业之群体，独立、自主、志愿之精神也由此被广泛唤起；再次，制度维度的渐进完善形成更具化的行动框架，它不断调和“制度匮乏”与“制度剩余”的矛盾，收缩“现实空间”与“制度空间”的张力[25]；最后，通信革命伴随不可逆的全球化加速，中国语境下萨拉蒙所说的“全球结社革命”出现了广度与深度上的深刻变革。
人们倾向于将2008年称为“中国社会组织元年”，其强调的并不是社会组织登上历史舞台的起点，而是社会组织第一次在公众视野中的集体展示，此后，社会组织得到了广泛关注。市场与政府的双重失灵是传统治理模式失效的深层根源，重视社会力量应跳出“政府—市场”非此即彼的二元逻辑。[26]这种观点可以从多种理论中得到支持，如强调资源整合协作的资源禀赋理论、参与合作相互增权的法团主义理论、公民社会理论、多中心治理理论，以及协同治理理论等。
社会组织通过在不同阶段不同方式的参与有效地发挥了自己的作用。一是公共危机发生前进行宣传与预警。一方面，社会组织的专业性使得它们对于特定公共危机的产生有着更加敏锐、前瞻的洞察力，它们可以运用自己的技术优势，为社会提供各种层次、各种形式和各种性质的社会服务，通过民间大量的宣传，树立群众的危机观念；另一方面，非政府的中介地位使得它们上接政府，下联基层群众，利用其广泛的社会触角和成员基础，在危机潜伏时期，大量搜集信息、及早发现危机的根源和苗头，为危机的预警提供信息，向政府提出政策建议和应对措施。二是公共危机发生时进行社会动员与整合。社会组织作为一种社会自治机制，社会服务是其最突出的功能，它能通过组织结构的灵活多样、独立的决策与行使能力开展社会动员，对公共危机快速作出反应，因此，社会组织能配合行政动员和政治动员，通过有效的社会动员的方式实现对社会资源和社会力量最快和最大的整合。与此同时，社会组织作为一种为追求公共利益，本着自我意愿与选择结合而成的社群组织，团结了许多具有公共意识和献身精神的公民成为工作志愿者，他们在危机时刻提供的志愿服务，不仅为政府应对危机管理提供和储备了大量的人力资源，还以高素质的专业资深人员及专业性帮助，形成了在精神动员和战胜危机方面政府无法替代的作用。三是公共危机结束后进行善后修复与回应反馈。在这一阶段，社会组织主要是辅助政府部门进行危机后的重建工作，重新恢复和建立稳定的社会秩序。要实现公共危机的多元共治，需要建立政府与社会组织的协作伙伴关系，形成良好的互动应对机制；克服制度性缺陷，在社会组织内部建立完整的危机应对机制以及创建良好的舆论氛围和制度保障，为社会组织参与治理提供助力。
在我国，存在着各类群团组织和事业单位。群团组织主要是指工会、共青团、妇联这些在党和政府直接支持下建立起来的群众团体。我国的群团组织既与国际公认的社会组织有所不同，也与我国在民政部门登记的民间社团不同，它们有着历史延续下来的双重角色身份和因此而产生的双重功能。双重角色是指它们既是代表不同群体利益的群众团体，又是在党和政府直接领导下成立的组织。因此，在社会功能上也表现为双重性：一方面，作为群众团体，它们有各自的章程，要按各自的章程规定开展活动，要代表和维护所代表的那部分群众的利益；另一方面，它们又在不同程度上承担了党政有关部门的某些职能。事业单位是国家为了社会公益目的，由国家机关兴办或其他组织利用国有资产兴办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的各类社会服务组织。它们在应对各种突发公共事件过程中发挥了重要的作用。
公共危机的政府协调治理是一项社会工程，需要构筑由政府主导、社会各界共同行动的社会参与机制；需要实现跨行业、跨部门相关资源的协同运作；需要相关立法来保障社会共同体的根本利益。政府作为应急管理的主角，有必要引导和鼓励各种社会组织和公众参与应急管理，形成政府主导、公民共同参与的应急管理体系。各类社会组织具有促进社会发展的诸多功能，在一些事件中，常以事件的目击者、自发的救助者、信息源的发布者等身份出现。各类社会组织（如红十字会、宗教团体等）往往成为事件重要的应对力量，帮助民众梳理各种复杂信息，克服危机中的恐慌，并配合专业救援队伍展开救援工作。在事件面前，媒体承担着及时准确地发布真实信息、保障社会稳定的作用，既要将真相告白于天下，又要解释实情，并及时将政府信息传递给民众。作为“第四媒体”的互联网，在信息传播和民众参与互动中起着不可替代的作用。
要实现公共危机的多元共治，需要建立政府与社会组织的协作伙伴关系，形成良好的互动应对机制；克服制度性缺陷，在社会组织内部建立完整的危机应对机制以及创建良好的舆论氛围和制度保障，为社会组织参与治理提供助力。通过社会组织、群团组织、事业单位等与政府机构、营利机构和公众的合作，应对各类公共危机事件，能更有效地满足公众的需要，制止和减少灾害和事件对社会和人民群众的危害，促进社会的稳定与和谐。多部门的协调与合作，能够在较短的时间内筹集大量的人力、物力与财力，用以实现公共危机治理，实现资源的合理与有效的配置，节约社会资源。多部门的协调与合作，能够增进彼此的了解，共同服务社会，保障人民群众的利益，从而充分发挥其正功能，同时有利于部门自身的发展。
第二个层面，政府与公民间关系。
政府与公民间关系存在两个层次。一是家庭层次，社会中的公民是以组织的形式生产、生活的，基本的组织形式是家庭。它是以血缘为纽带、以情感为中介形成的“差序格局”构筑的社会单元。在常态下，家庭通过生育、抚育等功能完成人类自身生产，同时也在生产、消费的过程中实现了物质和精神需要。但是，在危机中，家庭的知识储备和资源储备无法应付危机中的复杂局面，这时候必须借助其他途径。一方面形成自组织，通过多个家庭的联合来增加应对危机的能力；另一方面，获得公民合法性支持的政府履行其维护公共安全的职能。在现代社会，处理各种危机或突发性事件，维持人民安居乐业的社会秩序，是政府不可或缺的重要职责和必备能力。二是个人层次，应对重大突发公共事件时，政府履行维护公共安全的职责必须以宪法为依据，按照法律规定合理合法行使职权。《突发事件应对法》第52条规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资”。地方法规也有突发事件时强征个人财产的规定，如《四川省突发事件应对办法》。突发公共事件中，必要时政府有权征用个人财产，但是，如何保证这种权力不被滥用？一是要明确突发事件的界定；二是要明确规定征用时机、征用标准和征用程序；三是事后要对征用造成的损失予以补偿。但是，目前却缺乏相关的法律规定，即使在相关的应急预案中也没有明确的规定。
（2）政府与企业间的关系
企业是依法建立的以营利为目的从事商品生产、流通、服务的自主经营、独立核算的经济组织，但是企业也必须为与其互动的社会承担经济的、法律的、道德的以及慈善的责任，而且广泛分布的企业及其产品物流体系可以快捷便利地为应对突发公共事件提供所需的诸多资源，企业也成为突发事件政府协调治理结构中有益的补充力量。企业参与应对重大突发公共事件是由企业的双重角色决定的：一是企业的社会者角色，企业是社会设置的重要组成部分，在谋求自身利润的同时必须承担相应的社会责任，应为与其互动的社会承担经济的、法律的、道德的、慈善的责任。二是企业的生产者角色，作为生产者的企业往往是事故灾难的主体。近些年来，以生产事故灾难为主要形式的企业危机频发，企业危机处置不当，往往演化为突发公共事件，如吉林石化爆炸事件、重庆开县井喷事件、康菲溢油事件、青岛石油管道爆炸事件等等。因此，从微观领域来讲，企业既是事故主体，又是管理主体，企业已然成为政府协调治理体系中的重要组成部分。
由于突发公共事件发生的不可测性及其运转机理的复杂性，往往容易造成人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害。这种严重的社会破坏性不仅给政府管理带来诸多挑战，阻滞社会正常运转，也会对企业生产带来不同程度的影响——一方面一部分突发公共事件源自于企业，另一方面部分突发公共事件则直接冲击企业生产与交易。突发公共事件应对的系统复杂性不仅仅要求政府承担起主要职责，更重要的是强调利益相关的多元主体共同协作参与。为此，突发公共事件应对应该突破传统的管理思维而引入治理理念框架，注重政府之外的其他力量的作用。协同理论和治理理论为企业参与突发公共事件应对提供了理论支持。
协同理论强调开放系统中大量子系统的相互作用所形成的整体、集体或合作的效应，这种效应有助于整个系统从无规则的混乱状态形成一个新的宏观有序的状态。协同理论所基于的系统观，一方面揭示了开放系统中各子系统之间的内在关联，另一方面昭示着任一子系统及其这种关联之于整个系统有序演化的重要性。在现代极其开放的社会大系统中，政府、企业、社会组织、公民等已不仅仅是作为一个个子系统独立存在，而是已相互纠结为难以分割的交错网络。社会突发公共事件实质上就是这个生态系统的局部发生突变或者说病变，这种病变造成的局部无序与混乱会因其复制性、传导性和扩散性冲击整个系统的稳定与平衡。此时，仅仅以政府为主导的应对体系往往会因其资源和能力的有限难以承载突发公共事件所造成的广泛冲击和系列后果。企业等政府外力量的有效合作与参与，一方面可以承接政府调控的指令，另一方面可以弥补政府力量所不及。
治理理论强调各种公共的或私人的个人和机构对共同事务的管理，这样可以使相互冲突的或不同的利益主体采取持续的联合行动来调和利益结构。在这种持续的多边互动协调过程中，治理涉及的不仅仅是有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。在突发公共事件的应对中，以政府为主导的协调系统已初步建立，但多边的持续互动却缺乏有力支持，这需要各参与主体能从这种互动和磨合中培养平等、互助、互惠及互赖的信任型伙伴关系，政府与企业关系就是其中之一。应对突发公共事件中，对庞大人力、物力、信息的需求和调度，单凭政府自身的储备往往是不够的，这就需要政府与各类企业联合，提供必要的人力、物资和信息支持。20世纪后半期以来，西方学者开始探讨企业社会责任，并发展出相关理论。这种理论在承认企业为股东谋求正当性的基础上，强调企业同时应为与其互动的社会承担经济的、法律的、道德的以及慈善的责任。也就是说，企业不仅要对股东利益负责，也要同时承担对员工、消费者、环境、社区等的社会责任。
（3）跨国政府间关系
世界风险社会逐渐形成，公共危机事件的全球性，迫使人类采取共同的政治行动，缺少共同行动的消解措施，效用往往有限。风险社会中的风险主要是指由人的行为导致的风险，这种人为风险极易诱发社会冲突，如屡见不鲜的环境性群体事件。风险研究的兴起，反映了在一定程度上政府、专家、社会组织、企业和个人，在通过风险管理的理性框架和实践技术管理其任务方面的发展。贝克在《风险社会》一书中首次提出风险社会理论，贝克、吉登斯和拉什（S．Lash）、亨廷顿（S.Huntington）等人分别从生态和科技、制度、文化和政治的角度对社会风险进行了深入研究[27]；尼克·皮金（Nick Pidgeon）、罗杰·E.卡斯帕森（Roger E.Kasperson）等人则提出了风险社会放大（social amplification of risk）理论。[28]国内有学者认为，公共危机是风险社会的实践性后果，风险社会中公共危机治理的根本之道是全球治理。[29]有学者认为必须以“网络式”的区域公共管理体制作为平台，既整合纵横向政府系统内资源，又积聚政府系统外的市场和社会资源，才能够实现对“脱域”公共危机的有效治理。[30]风险社会研究的融入拓展了公共危机管理研究的时空场域，公共危机管理研究更倾向于事后应急，难以对社会风险有效溯及，但是危机管理研究的基本原则是“防重于控”，因此，公共危机管理必须从社会风险管理开始。[31]总之，世界风险社会呼唤协作治理公共危机。
全球化过程将全球纳入经济一体化，国与国之间的依存度增大，任何一个国家的公共危机事件都会直接或间接地影响到其他国家，“尽管存在着全球化机制提供的高水准的安全，但事物的另一面是又产生了新的风险：资源与服务将再也不受地域的控制，因此就不可能由地方上将其用来应付偶然的突发事件；而且也存在着这样的风险，即机制作为一个整体动摇了，因而影响着每一个使用它的人”[32]。全球治理过程中风险的这种“脱域机制”使具体的个人和团体失去了对事物的控制，经济全球化将各国经济联结成一个整体，常常出现一荣俱荣、一损俱损的局面，发生在美国的次贷危机，其影响遍及全球。而处于危机中的个人和团体却往往无法利用现有的机制来摆脱危机。因此，作为一个国家利益代表的政府必须联合起来，共同处理全球化过程中的治理问题。为了实现全球治理，各个国家须共同参与，处理共同的国际事务，允许多种价值观及多种意识形态共存于一体，以人类共同的利益为重。全球治理的主体主要分为三类：一是各国政府、政府部门及亚国家的政府当局；二是正式的国际组织，如联合国、世界银行、世界贸易组织、国际货币基金组织等；三是非正式的全球社会组织。这些主体在当前的全球金融危机的治理中具有极为重要的地位，其中跨国政府间的关系尤为关键，是全球治理的主要依赖力量。加强这些主体之间的合作是当务之急，而政治、经济、文化传统和意识形态的差异往往使彼此之间的合作难以达成。但是，治理公共危机却需要这些主体之间的协调互动，构建全球性的政府协调治理体系。
总而言之，“政府协调”俨然已经成为社会治理创新的发展趋势。这是由社会需求和政府能力决定的。面对转型社会的常态问题和风险社会的非常态问题，各种挑战和应对挑战的方式也比以往更加纷繁复杂。单一的政府统管机制已经不能满足快速变革的社会需求，尤其不适宜处理常常要超越组织边界的问题。多元主体的利益诉求和参与欲求日益高涨，政府不再是唯一的社会治理者和公共产品的提供者。这要求变革我国原有的“政府包揽式”社会治理模式，提高多元参与水平，形成公共危机的政府协调治理格局，维护社会稳定，实现社会和谐。
[1] 参见傅思明主编：《突发事件应对法与政府危机管理》，知识产权出版社2008年版，第88页。
[2] 参见夏长勇：《我国四类公共危机传播现状与发展态势》，载《新闻与写作》2009年第11期。
[3] 李程伟主编：《公共危机管理：理论与实践探索》，中国政法大学出版社2006年版，第24页。
[4] ［美］戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，华夏出版社1999年版，第416页。
[5] 参见周庆行、唐峰：《公共危机决策绩效评估指标权重研究》，载《理论与改革》2005年第6期。
[6] 参见张紧跟：《当代中国政府间关系导论》，社会科学文献出版社2009年版，第29—31页。
[7] 参见朱明霞、韩晓明：《对我国政府公共危机应急体系的系统分析》，载《学术交流》2009年第3期。
[8] 参见沈荣华编著：《中国地方政府学》，社会科学文献出版社2006年版，第105—108页。
[9] 参见［美］安东尼·唐斯：《民主的经济理论》，姚洋、邢予青、赖平耀译，上海人民出版社2010年版。
[10] 参见张贤明：《论政治责任——民主理论的一个视角》，吉林大学1998年博士论文。
[11] ［美］约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1988年版，第459页。
[12] 赵敏：《NGO在救灾重建中的成长契机》，载《人民论坛》2011年第29期，第58页。
[13] 参见袁建军：《应对突发公共事件中政府和企业的互动研究》，苏州大学2012年博士论文。
[14] ［印度］阿玛蒂亚·森：《身份与暴力——命运的幻象》，李风华、陈昌升、袁德良译，中国人民大学出版社2013年版，第2页。
[15] ［英］约翰·斯图亚特·穆勒：《功利主义》，叶建新译，中国社会科学出版社2009年版，第23—24页。
[16] 参见王浦劬主编：《政治学基础》，北京大学出版社1995年版，第323页。
[17] ［法］古斯塔夫·勒庞：《乌合之众》，冯克利译，中央编译出版社2005年版，第14页。
[18] 参见应星：《“气”与抗争政治——当代中国乡村社会稳定问题研究》，社会科学文献出版社2011年版，第191—192页。
[19] 王国勤：《群体性事件的动力机制》，载肖唐镖主编：《维权表达与政府回应》，学林出版社2012年版，第28—29页。
[20] 参见俞可平：《中国公民社会：概念、分类与制度环境》，载《中国社会科学》2006年第1期，第110页。
[21] ［美］莱斯特·M.萨拉蒙等：《全球公民社会——非营利部门视界》，贾西津等译，社会科学文献出版社2007年版，第5页。
[22] See Jennifer Y．J．Hsu，Chinese Non-Governmental Organisations and Civil Society：A Review of the Literature，Geography Compass，2014，Vol.8，Iss.2，pp.98-110.
[23] 参见王名：《走向公民社会——我国社会组织发展的历史及趋势》，载《吉林大学社会科学学报》2009年第3期，第9—10页。
[24] 大量的社会问题不单单体现为市场带来的外部性，从更深层次来说，它们属于吉登斯意义上的“现代性的后果”。生态环境就是个典型的案例，吉登斯认为，马克思、涂尔干和韦伯这些社会学的缔造者们并没有预见到，“生产力”的拓展具有大规模毁灭物质环境的潜力。参见［英］安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，译林出版社2011年版，第7页。
[25] 参见俞可平：《中国公民社会：概念、分类和制度环境》，载《中国社会科学》2006年第1期，第118—120页。民间组织管理缺乏一般性法律，存在“真空地带”，此为“制度匮乏”的集中表现；重复、交叉、烦琐的规范性文件造成双头或多头管理，意欲实现“双保险”的制度，但实际却可能造成推诿塞责，此为“制度剩余”。公民社会的现实空间大于制度空间也是制度环境一大特点，由此呈现大量NGO 的制度外生长。
[26] 参见金太军、袁建军：《政府与企业的关系模式及其演变规律》，载《中国社会科学》2011年第1期。
[27] 参见［德］乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版；［英］安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，译林出版社2011年版；［英］斯科特·拉什：《风险社会与风险文化》，王武龙编译，载《马克思主义与现实》2002年第4期。
[28] 参见［英］尼克·皮金、［美］罗杰·E.卡斯帕森、［美］保罗·斯洛维奇编：《风险的社会放大》，谭宏凯译，中国劳动社会保障出版社2010年版。
[29] 参见张海波：《风险社会与公共危机》，载《江海学刊》2006年第2期。
[30] 参见沈承诚、金太军：《“脱域”公共危机治理与区域公共管理体制创新》，载《江海学刊》2011年第1期。
[31] 参见童星：《社会风险预警研究与行政学危机管理研究的整合》，载《湖南师范大学社会科学学报》2008年第2期。
[32] ［英］安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，译林出版社2011年版。