理论经纬
中国区域经济合作战略探讨
陈勇[1]
内容提要：20世纪90年代以来，涉及东亚经济体的区域贸易制度安排，即新区域主义发展很快，中国在加强区域合作方面也加快了步伐。在这样的背景下，有必要基于中国推动区域合作的目的和各国的历史经验，对区域经济合作战略做深入研究，从而获得最大的政治经济利益。
关键词：东亚 新区域主义 战略
一 引言
1978年以来，中国的开放战略大致在三个层面展开：以1986年中国申请恢复关贸总协定缔约国地位为界，此前中国实施的是单方开放战略，此后中国除因为自身需要执行了很多改革开放政策外，也针对复关和“入世”要求，降低了关税和非关税壁垒，并以观察员的身份全面参与了同年开始的乌拉圭回合谈判。因此，可以认为自1986年开始，中国便开始了多边自由化进程。1997年以东盟与中日韩领袖会晤为标志，中国又走上了区域合作的道路。中国“入世”之后，对东亚区域主义的推进成了中国对外经济关系的重点。
1997年东南亚金融危机爆发之前，东亚区域一体化是在市场引导下推进的，此后进入制度引导的过程。[2]在制度引导的过程中，中国表示了积极的态度和行动，也取得了一定的成效。但是，到目前为止，东亚合作仍停留在具体领域或技术层面。东亚的一些学者和政府官员提出了将东亚合作推向深层次的远见和设想（如东亚共同体），但由于主要国家领导人之间缺乏共识和互信，所以从近期看，东亚区域主义的发展不容乐观。鉴于WTO谈判停滞不前，中国有必要基于中国推动区域合作的目的和各国的历史经验，提出区域主义战略和具体实施行动。
二 走独特的东亚区域主义道路
改革开放以来中国经济迅速增长，国力日渐强大；中国在国际政治经济舞台上的负责任的态度赢得了广泛的赞誉。在这样的一个背景下，要求中国在区域合作和东亚区域主义的建设中发挥领导者的呼声不时出现，对这样的观点，笔者不敢苟同。照笔者看来，中国作为一个区域性的发展中大国，更应该成为区域合作的参与者和推动者，理由是：
（一）中日之间缺乏互信，携手合作推进东亚合作向深度发展的可能性不大
中日历史之结尚未开解，新的矛盾又产生了。日本近年来包括在台湾问题上的对抗态度使得中日合作联合推进“10+3”自由贸易区建设的可能性更小。
（二）“中国威胁论”尚未彻底消除，东南亚小国对中国仍有疑虑
19世纪中期日本崛起之前，东亚国家体系的中心一直在中国。自汉代以来直到清朝后期，中华帝国与周边国家一直存在“朝贡关系”[3]。虽然“朝贡体系”在促进国际贸易和人员往来方面有积极意义，但是大国与小国的朝贡关系事实上是中心与外围的不平等关系。人们现今已不太提及朝贡关系，但是它的影响延续至今，并且以一种新的方式表现出来，这就是“中国威胁论”。东亚小国虽然口头上不提“中国威胁论”，但是对中国的疑虑一直挥之不去。中国“入世”后的新发展，以及与东盟在出口产品上的竞争也让这些国家担心。在这样的背景之下，中国担当东亚区域主义的参与者和推动者，可能比担任领导者更能促进区域主义的发展。
（三）日本内外问题交织，担任区域领导的机会不大
主要由日本跨国公司推进的“雁形模式”为东亚生产网络的形成奠定了基础，日本对东亚国家的日元贷款也使包括中国在内的诸多国家受益良多，但是政治和历史问题成为日本担任区域领导者的最大阻碍。从日本自身来说，也存在推进东亚区域主义的结构性障碍，比如日本的农业部门一直反对在自由贸易区的谈判中将农产品贸易自由化。
在中国、日本单独或者联合都不适宜担任区域领导者的情况下，推动东亚区域主义的唯一选择便是利用东盟的力量了。由经济实力和政治影响力的“小国”引领（称联合更妥当）区域大国走合作道路，这就是东亚区域主义的独特所在，当然也是符合逻辑的结果。东盟将其成功经验如协商一致、互不干涉内政带到了“10+3”的合作之中。这种方式在浅层次的或具体领域的合作中是适用的，但要建立一个类似欧盟的政治经济机制，不让渡一定的国家政治经济主权是不可能的。当然，在目前的状况下，能够做到的便是通过东亚合作解决具体问题，并在此基础上建立互信。在区域合作取得成效之后，区域的集体认同感（collective identity）才会增强，这时才能谈得上建立所谓的“东亚共同体”。
三 明确区域主义目的，正确选择一体化伙伴
2010年1月1日，中国—东盟自由贸易区正式建立，并正在与更多的国家商议建立自由贸易区。本部分以大国为分析起点，结合中国的国情特色，对中国一体化的目的进行分析，并希望以此发现中国区域主义的发展方向。
传统的区域合作理论沿瓦尔纳范式（贸易创造和贸易转移）对区域一体化的影响予以分析，这样的分析方法隐含了三个假定：一是缔结区域贸易协定是单纯的商业行为，参加者的目的就是为了提高本国的福利水平；二是所有参加国的规模是相同的，议价能力因此也是相同的；三是谈判的结果是互惠的。新区域主义理论对上述三个假定做了改变，对大国与小国的区域合作性质及特点作了解释。
李向阳同意新区域主义理论关于大国参与区域一体化动机多样性的说法。他把大国参与区域经济合作的动机简化为两个：获得传统贸易收益（指的是通过贸易创造带来的福利提高）；争夺国际经济规则的制定权，这是根本的动因。
但是，把影响国际贸易规则制定作为中国参与区域合作主要动机的说法就会产生两个问题：第一，欧洲和美国的市场经济高度发达，以此为基础制定的规则在国际上的认受性较高，加之，国际法长期由英美法主导，人们对欧洲与美国的法律制度更为熟悉，中国则没有这样的优势。第二，东亚合作层次尚浅，仍处于建立互信阶段，距离建立统一的贸易、投资规则目标尚远，而且东亚遵循的协商一致的原则也妨碍统一规则的建立。
如果中国参加区域一体化的主要动机不是影响多边国际经济规则的制定（中国“入世”的一个原因是参加国际贸易规则的制定），那是什么呢？我们把视野拓展一下，将一国参加区域一体化的目标看做多重的，就可以得出答案了。我们对参加区域合作的四个动机（维护区域内外安全、提高区域组织议价能力、参加区域集团锁定国内改革和通过项目合作促进共同发展）逐一分析。
先看议价能力。参与区域一体化提高议价能力的动机，与李向阳提出的争夺国际经济规则制定权动机并无二致，在此不论。
再看锁定国内改革动机。中国参加区域一体化不应抱此目的，这是因为，中国“入世”谈判作了大量的市场开放承诺，中国已经通过“入世”锁定和推动了中国改革向纵深发展。
最后看区域项目合作动机。对中国这样的大国来说，尚未发现某一与周边国家共享的资源如此之重要，以至于需要通过经济一体化的方式来开发利用，中国与东盟有很多合作项目，但经济一体化当然不是为了开发类似大湄公河这样的次区域。
笔者因此判断，中国参加区域一体化最重要的目的就是维护区域内部的安全。所谓维护区域内部的安全，指的是通过经济利益的交织，创造共赢条件及命运共同体，形成对话和协商机制，建立互信，从而消除或减轻中国与相邻国家的纠纷和争议，建立和平发展的环境。中国之所以需要将维护区内安全作为一体化最重要的目标，是因为：第一，中国和平崛起需要稳定和平的区域环境；第二，中国与周边国家有领土争议，通过区域一体化的方式可以增加互信从而为友好协商创造条件；第三，通过一体化方式向周边发展中国家提供巨大市场和发展机会，有助于消除“中国威胁论”；第四，有利于两岸和平稳定。
上文所讲的安全是政治意义上的安全，中国还需要经济意义上的安全。除石油外，中国已在钢铁、煤炭、粮食等领域成为世界第一大消费国。消费的膨胀直接带动了石油、铝、铁矿砂、铜等资源性产品的进口增加，中国的可持续发展越来越依靠这些产品。
对中国来说，经济意义上的安全可以大致归结为能源供应问题，而东亚的特殊性则在于，安全（指其一般意义）是和能源结合在一起的。2004年中国超过日本成为世界第二大石油消费国。日本石油消费几乎完全依赖进口，是亚洲进口石油最多的国家。1993年、1996年中国分别成为成品油和原油的净进口国，2011年，中国石油消费4.9亿吨，原油进口量2.54亿吨，对外依赖程度56.5%。可以预计，在中国经济持续高速增长的情况下，中国石油进口量和对进口石油的依赖程度将会继续攀升。再看韩国。韩国虽然是世界原油的重要加工国，但同样是没有石油资源的国家，韩国的石油消费完全依靠进口。中日之间的能源竞争除了在南美、非洲、中东和俄罗斯等地展开之外，近年来蕴藏天然气的东海成为安全、能源和主权争议交织的热点。不过，也不能只将对能源的争夺看做威胁区域安全的因素，如果中日之间能在能源问题上合作，不仅能够妥善解决两国之间的能源供应问题，也有助于区域安全及对东亚区域主义的推进。
四 适当确定一体化的深度和广度
从上述分析可以看出，中国区域主义和一体化战略应以维护区域安全为主要考虑。但是，一体化协议涉及的毕竟是经济领域的内容，政治决定的后果主要反映在经济效应上。因此一旦确定了一体化伙伴，接下来要研究的便是区域合作的具体细节。下面结合中国的具体情况，从细节层次讨论和提出中国的区域主义战略。
（一）自由贸易区还是关税同盟
经济一体化有四个层次，按深度分为自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济同盟。从世界范围看，现实中实施的一体化协议中，自由贸易区协议占了70%以上。与关税同盟及其他更深层次的一体化不同，自由贸易区涉及的只是参加成员相互之间贸易的自由化，各国仍然自行确定包括关税在内的外贸政策。由于合作层次较浅，也没有触及经济主权让渡这样的敏感问题，所以在政治上比较可行。但是，自由贸易区有不少缺陷，其中最大的便是贸易偏转（trade deflection）问题，即自由贸易区以外国家的产品先出口到自由贸易区成员中关税最低的经济体，然后再无关税地进入其他成员。对这种情况如果不加控制，事实上等于将其他成员的有效关税也降至与关税最低的成员相同的水平，减少关税较高成员的关税收入。
解决这个问题的唯一方法是实行严格的原产地规则，但是原产地标准非常复杂，有三大类：税目改变标准、增加值比例标准和加工工序标准。不同的产品应用不同的标准，因此实施原产地规则的成本很高，有时甚至可以达到出口产品FOB价的5%以上。对原产地的认定也有一定的任意性，海关官员具有很大的裁量权，这就为滥用原产地规则提供了条件。另外，在建立自由贸易区的谈判中，对原产地标准的谈判也不容易，北美自由贸易区原产地规则便有200页之多。
关税同盟可以解决上述问题，大大简化关税同盟成员间的海关手续。既然如此，为什么关税同盟在现实中相对较少呢？这是因为：第一，协调关税意味着失去了独立的对外贸易政策决定权，对某些国家来说这在政治上不可行；第二，统一关税后，关税收入要在成员国进行分配，这会造成成员之间的争议，因为很难确定每个成员到底应该获得多少比例的关税总收入才是合理的。欧盟的做法是，将关税收入作为财政收入的一个部分，然后用于各项规定支出。欧盟的这一做法也在成员中产生了争议，因为几乎每个成员都认为自己对欧盟财政收入的贡献大于得到的分配。
从上面的分析可以看出，虽然关税同盟在经济上带来的利益可能比自由贸易区高，但是由于政治上的障碍，实现关税同盟形式上的一体化还是困难重重。中国作为一个长期以来重视经济政策独立自主的国家，目前尚不具备与任何国家（组织）洽商建立关税同盟的条件。
（二）一体化的覆盖面
一体化的覆盖面指的是一体化协议的涉及范围。我们在本文中大多讨论的是货物贸易问题及涉及货物贸易的一体化问题，跨境经济活动还包括服务贸易、投资等。中国内地与香港签订的一体化协议中包括了会计业、律师服务等服务贸易部门，但与东盟签订的协议仅限于货物贸易领域。
1.投资
是否要对国际直接投资进行规范一直争议很大。在多边基础上制定国际直接投资规则几乎没有任何进展。OECD提出的多边投资协议没有达成，WTO工作组对制订多边投资协议的好处与坏处的争议也很大。在区域一体化层次，虽然有些一体化协议（如北美自由贸易协定）中包括了投资的内容，但是大多数协议（如南方共同体）并没有对此进行规范。从实际情况看，大多数国家仍然自行确定投资规则，执行单边自由化政策。由于涉及投资的问题很多，中国在区域一体化协议的商议中也不应提及投资问题。
2.服务贸易
服务贸易本质上比货物贸易复杂。复杂性主要体现在两个方面：很多服务部门（如保险业、银行业）存在信息不对称问题，从而增加了交易的困难；服务消费者在使用提供者的服务时，服务提供者也需要在场，服务业的这个特点涉及人员的流动问题。服务贸易的复杂性导致了对服务贸易的更多限制。
除北美自由贸易协定和欧盟以外，绝大多数的区域一体化协议都对服务贸易有所限制，并不比服务贸易总协定（GATS）在开放道路上走得更远。一体化协议对服务贸易开放的限制有的体现在开放的时间表上，有的体现在开放的部门上。
从中国内地与香港及东盟的协议看，伙伴不同，协议涉及的内容也不同。内地对香港开放律师业、会计服务业等专业服务部门几乎不会造成任何冲击，因为两地的法律和会计制度不同，香港的律师、会计师到中国执业需要通过中国内地的专业考试，这个规定事实上构成了准入障碍。因此，可以这样认为，内地对香港开放专业服务部门，其象征意义大于实际意义。而中国与东盟尚未就服务业达成具体协议。
3.反倾销
大多数一体化协议中保留了反倾销等临时性保护措施[4]（contingent protection），有些协议中的成员对其他成员实施的临时性保护措施还非常频繁。欧盟成员相互之间取消了反倾销措施，但欧盟与其他国家（地区）的自由贸易区协议中，除了与欧洲自由贸易区签订的协议外都保留了反倾销条款。
中国是世界上受反倾销指控最多的国家，原因之一是针对中国厂商的倾销指控容易成立。按照反倾销法的规定，确定倾销存在的依据是出口价格低于公平价格。公平价格通常用国内价格表示。在不少涉及中国的案件中，确定倾销是否存在的外国政府机构由于不认可中国的市场经济地位，他们不以中国的国内价格作为比较依据，而是以第三国（替代国）相同或类似出口产品的价格作为比较依据，如果任选的替代国比中国经济发达（大多数情况下如此），第三国（替代国）相同或类似出口产品的价格比中国出口产品价格高的可能性很大，这样一来，中国出口产品构成倾销就成立了。从上述分析可以看出，获得市场经济待遇可以部分地解决中国遭受反倾销指控过多的问题。为此，中国政府已做了很大努力，一些贸易伙伴已承诺给予中国市场经济待遇，但中国的主要贸易伙伴，如日本、美国尚未如此。中国其实可以尝试通过一体化协议解决这一问题，即在自由贸易区协议中规定，相互不发起反倾销指控。但是与中国正在进行自由贸易区谈判的国家（区域性组织）对中国的反倾销指控不多，所以即使能够将相互之间不进行反倾销指控的规定写在协议之中，对改善中国遭受反倾销过多的整体情况也帮助不大。不过，这种方法提供了一个解决问题的思路。
五 遵守“拇指法则”[5]（rules of thumb）
世界银行研究区域主义的专家谢夫（Maurice Schiff）和温特斯（Alan Winters）为帮助发展中国家充分利用区域主义带来的益处，提高本国居民福利，同时尽可能地减少区域主义造成的负面效应，两位专家根据经济学原理和区域主义实践，提出了简单易行的八项法则。[6]八项法则甚至可被称为发展区域主义的政策指南，对正在积极推进区域主义的中国来说，也有很好的借鉴意义和参考价值。
（一）使区域合作成为促进竞争的手段
为此，应做到：尽可能地减少对区域贸易安排非成员方的歧视；区域主义的覆盖范围应该广泛，服务业应纳入其中；抵制国内游说势力，防止签订产生贸易转移的安排；消除与竞争抵触的国内法规。
（二）尽量与发达国家达成区域安排
理论和经验显示，发达国家之间签订的区域安排要比发展中国家之间签订的区域安排时间长、收益大。因此，对一个发展中国家来说，要尽量与富裕的邻居或者集团合作。“南南型”的贸易安排更容易产生贸易转移，也可能导致本国或贸易伙伴国的收入分化，从而造成各成员之间政治关系的紧张；而“南北型”合作则会产生趋同效应。
（三）使区域安排有效运作
历史上出现过形形色色的区域安排，其中不少区域安排不是夭折，便是名存实亡。这些区域安排命运不济的最主要原因是区域安排产生了贸易转移和收入分化的效应，却又不能实现有效转移支付（转移支付只有在深度一体化如共同市场的情形下才可能实现）。保证区域安排有效运作的一个做法是，让尽可能多的经济体成为区域安排的成员。成员之间的地理距离也要足够近，这样它们才有合作的意愿。在成员之间产生纠纷时，具有约束力的争端解决机制应能发挥作用。
（四）有效率的区域安排才能实现政治目标
签订区域安排的目的之一是实现政治目标，包括维护国家主权及区域和平、增加区域在国际社会的谈判能力等，不过如果设计不周，区域安排造成了利益分配的极不均衡，区域安排不仅不能帮助实现政治目标，甚至会产生反效果。
（五）区域安排不一定非要包括贸易优惠
虽然签订区域安排可能有助于锁定贸易自由化安排，但贸易自由化并非只有借助区域安排才能实现，单边的或多边的贸易自由化也会产生相近的效果。以区域安排的形式实现成员间的规则、标准及其他方面的统一，一样可以产生增加福利的效果。
（六）注意区域安排中的交易成本
在自由贸易区协议中，为防止贸易偏转，需要制订原产地规则，但制订和实施原产地规则成本高昂。关税同盟可以解决贸易偏转问题，不过要实现关税同盟，至少要满足消除内部边界和共同外部关税很低的条件，做到这些并不容易。
（七）区域安排对成员国的税收影响不确定
签订自由贸易区协议后，参加区域贸易安排的经济体不再对其他成员征税。假设区域安排实施前，一成员的关税大多来自其他成员，并且该成员财政收入又严重依赖关税的话，则该成员加入区域贸易安排会恶化其财政状况。
（八）不能期望世界贸易组织保证区域贸易安排不会对非成员产生不利的影响
《关贸总协定》第24条、《服务贸易总协定》第5条对区域贸易安排作了规定，该条的两个核心内容是：区域贸易安排要几乎覆盖所有商品；区域安排成立后不能对非成员增加保护力度。不过，即使世贸组织承认某个区域安排，也不能保证该安排不会对非成员产生不利影响。
参考文献
［1］Stubbs，Richard，“ASEAN plus Three：Emerging East Asian Regionalism”，Asian Survey，2002，May/June.
［2］Tongzon，Jose，“ASEAN-China Free Trade Area：A Bane or Boon for ASEAN Countries？” The World Economy，2005，No.2.
［3］Urata，Shujiro，“The Shift from ‘Market-led’ to ‘Institution-led’ Regional Economic Integration in East Asia in the late 1990s”，RIETI Discussion Paper Series，2004，04-E-012.
［4］Urata，Shujiro and Kozo，Kiyota，“The Impacts of an East Asia FTA on Foreign Trade in East Asia”，presented at the Fourteen Annual East Asian Seminar on Economics，Taipei，Taiwan，2003，September 5-7.
［5］冯雷：《经济全球化与中国贸易政策》，经济管理出版社，2004。
［6］耿协峰：《新地区主义的核心价值》，《国际经济评论》2004年第3～4期。
［7］吉尔平：《全球政治经济学——解读国际经济秩序》，杨宇光等译，上海人民出版社，2003。
［8］李向阳：《全球区域经济合作的发展趋势》，王洛林、余永定主编《世界经济黄皮书2002～2003》，社会科学文献出版社，2003。
［9］李向阳：《新区域主义与大国战略》，《国际经济评论》2003年第7～8期。
On the Strategy of China’s Regional Economic Cooperation
Chen Yong
Abstract：The regional trading system（new regionalism）of East Asian economies has？developed quickly since the 1990s. China has also strengthened the regional cooperation. Under the circumstances，it is necessary to conduct the research on the strategy of regional cooperation based on other countries experiences and China’s objective in promoting cooperation. Only by doing so can economic benefits be derived.
Key Words：East Asia；New Regionalism；Strategy
[1] 陈勇，博士，深圳大学经济学院教授。
[2] 制度引导指的是经济体之间或经济体与区域组织之间通过谈判达成协议，以实现某种程度的区域合作形式为目的，如自由贸易区或关税同盟，即通过制度安排实现深层次合作。20世纪90年代以后出现的区域合作机制被称为新区域主义。
[3] “朝贡体系”论认为，东亚国家在历史上一直是中华（国）文明的接受者，“朝贡体系”是联系中国与其周边国家的纽带，是东亚国际体系的基础。
[4] 临时性保护措施主要包括反倾销（antidumping）、反补贴（countervailing duties）和紧急保护（emergency protection）。反倾销、反补贴是针对不公平贸易行为采取的救济行动，紧急保护适用于国际收支严重不平衡或某个产品进口激增的情形。
[5] “拇指法则”指的是易学易用的程序和方法，这一说法在西方文化中经常使用。
[6] Schiff Maurice和Alan Winters：《区域一体化与发展》，郭磊译，中国财政经济出版社，2004，第168～171页。