2.1 水权交易形势分析

2.1.1 全面深化改革对水权交易制度建设的要求

2005年，国务院将国家水权制度建设作为深化经济体制改革的重点内容，之后多次列入年度深化经济体制改革工作意见中。2011年中央1号文件提出：“建立和完善国家水权制度，充分运用市场机制优化配置水资源。”2012年国务院3号文件提出：“建立健全水权制度，积极培育水市场，鼓励开展水权交易，运用市场机制合理配置水资源。”《国家农业节水纲要 （2012—2020年）》提出：“有条件的地区要逐步建立节约水量交易机制，构建交易平台，保障农民在水权交易中的合法权益。”党的十八大报告提出：“深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点。”党的十八届三中全会 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出 “健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”，要求对水流等 “自然生态空间进行统一确权登记”，推行 “水权交易制度”。2014年3月，习近平总书记在听取保障国家水安全汇报时，明确指出：“要推动建立水权制度，明确水权归属，培育水权交易市场，但也要防止农业、生态和居民生活用水被挤占。”2015年10月召开的党的十八届五中全会提出，要 “全面节约和高效利用资源，树立节约集约循环利用的资源观，建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度”。

2.1.2 深化水利改革对水权交易制度建设的要求

为深入贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，全面落实中央关于水利改革发展的决策部署，2014年水利部 《关于深化水利改革的指导意见》提出：“建立健全水权制度和水价机制，要求健全水权配置体系、建立健全水权交易制度及建立符合市场导向的水价形成机制。必须发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立健全水权交易制度，积极培育水市场，开展水权交易试点，鼓励和引导水权在流域间、地区间、用水户协会间的流转，探索多种形式的水权流转方式，并逐步建立国家、流域、区域层面的水权交易平台。”

水利部对水权交易制度建设提出相关要求，要进一步开展试点探索，逐步建立健全水权交易制度。其主要方向是鼓励和引导多种形式的水权交易。

（1）要在已有的水权交易探索基础上，根据实践需求，鼓励探索开展各种形式的水权交易。在建立用水总量控制体系的地方，可探索总量控制下的区域间水量交易。南水北调受水区可开展年度水量交易并探索地区之间分水指标的交易。在华北地下水严重超采区，可结合地下水压采计划，由政府回购水资源使用权。在取用水户取水权和农村集体水权确权登记后，可通过转让、承包、租赁、抵 （质）押等形式推动水权流转。通过推行水权交易，吸引社会资本投入水资源开发利用和生态环境保护。积极推动出台相关政策，使工业和服务业等新增用水需求更多地通过市场交易得到满足。

（2）推进水权交易的规范化。对于实践中出现的各种类型交易，如取用水户间的取水权交易、区域间水量交易等，要研究不同类型交易的特点、做法和需要具备的条件，总结经验和规律，借鉴土地权、林权、排污权等权属交易的做法，研究制定水权交易的管理办法，规范水权交易的程序、价格、审批和监管等行为。

（3）开展水权交易平台建设。参考林权交易所等交易平台建设经验，根据水权交易类型、市场发育程度和交易规模，积极开展区域、流域、国家等层面的水权交易平台建设，探索并推动建立多种方式的交易市场，包括有形市场和无形市场，专门的水权交易市场或依托其他已有交易平台形成的交易市场等，研发水市场电子信息系统。建立准入规则、竞价规则、监管制度，培育市场中介服务组织。

（4）探索政府有偿出让水资源使用权。对于同一地区同类型的新增用水需求，为避免有些取用水户通过水权交易有偿取得水权，而另一些却可通过取水许可从政府无偿取得水权的不公平现象，对于新增取用水户，尤其是工业、服务业用水户，可以探索由政府有偿出让水资源使用权。

（5）加强用途管制。确权登记过程中，应当依据最严格水资源管理制度、水资源规划、水功能区划等相关规划和政策，强化水资源论证，区分农业、工业、服务业、生活、生态等用水类型，明确水资源使用用途，对取用水户进行严格规范的用途管制。水权交易中，应当对水资源用途变更进行严格审核，保障生态和农业基本用水不被挤占。

（6）强化水市场监管。要逐步建立水市场准入规则，加强对可交易水权、交易方式、交易价格、交易用途等方面的审批和监管，维护市场良好秩序。在农业用水转移中，要加强论证和审批，充分尊重农民用水户的意愿，保障农民权益。要建立第三方和生态环境影响评估及补偿机制，重视和鼓励公众参与，加强社会监督。探索建立水权纠纷调处、利益诉求和损害赔偿机制，保障取用水户的合法权益，保障水权交易的公平公正。