2.3 以石羊河流域为水权交易试点
西北内陆河地区水权交易制度处于初级探索阶段，水权交易制度的落实存在潜在风险，必须坚持试点先行，以点带面的原则。石羊河流域的水资源问题，不仅是一个地区的问题，而且是关系到国家生态安全的全局性问题。选择石羊河流域作为水权水市场的建设试点，具有良好的典型性与代表性。研究中以石羊河流域作为水权交易试点，在深入个案研究基础上，在西北内陆区类似流域推广应用。
2.3.1 石羊河流域概况
石羊河流域是甘肃省河西内陆河地区中人口最多、经济较发达、水资源开发利用程度最高、用水矛盾最突出、生态环境问题最严重的地区。流域位于甘肃省河西走廊东部，扼守着河西走廊的门户，共涉及武威、金昌、张掖和白银4个市9个县 （区），空间区位十分重要。流域自东向西由大靖河、古浪河、黄羊河、杂木河、金塔河、西营河、东大河、西大河8条上游支流及其汇集而成的下游石羊河干流组成。流域总面积4.16万km2，占河西地区总面积的15.4%。
石羊河全流域水资源总量17.6亿m3，包括地表水、地下水和引调水，人口总量为227万人，现状耕地面积625万亩，人均水资源量为775m3，亩均水资源量为280m3。流域总用水量28.4亿m3，耗水量超过水资源量，水资源消耗率为109%。
2.3.2 石羊河流域作为水权交易建设试点的代表性和典型性
石羊河流域的水资源开发利用问题，是西北内陆区诸多河流的典型代表。自2007年石羊河流域重点治理以来，水权制度在流域广泛渗入，在水资源开发和管理方面取得了巨大成就，为实现流域水权管理和水权交易提供了有利基础。
1.石羊河流域初始水权配置体系完善
（1）水资源总量控制指标的确定。石羊河流域水资源短缺、生态环境脆弱，地处国家重要生态安全屏障，一直受到党中央、国务院高度重视。《石羊河流域重点治理规划》对流域或行政区域范围内的水资源总量控制指标进行了明确。2015年、2020年、2030年石羊河流域用水总量控制指标分别为23.28亿m3、21.72亿m3、22.94亿m3。
（2）用水定额指标体系的建立。为优化水资源配置的基础，衡量与评价总量控制指标，建立科学合理的用水定额指标体系，石羊河流域结合区域实际，科学制定了本行政区域行业用水定额指标。以定额核定用水总量，总量不足的通过调整种植结构、压缩灌溉面积、水权交易等措施确保总量控制指标。实行定额管理，对优化用水结构、合理配置初始水量起了重要作用。
（3）初始水权配置实践。自石羊河重点治理以来，流域从水资源管理的体制和机制、初始水量分配、水权水价改革等方面进行了大胆实践和探索，初步形成了总量控制和定额管理为基础的初始水量分配，取得了一定成效。石羊河流域按照 “压减农业用水、节约生活用水、增加生态用水、保证工业用水”的要求，实行总量控制与定额管理相结合的供用水制度，水权已逐级细化，落实到户。
2.石羊河流域严格落实用水总量控制措施
石羊河流域严格执行取水许可审批，强化取水许可证管理，对全流域取水许可证进行了换发；加强取用水计量设施控制管理，做到了配水到户、计量到户、收费到户，有效控制了用水总量和定额，确保总量不突破。
3.石羊河流域严格落实地下水资源管理措施
石羊河流域严格和规范地下水取水许可管理，对机井安装智能化计量设施，推行计量管理。对地下水取水工程实行登记管理，全面推行一井一表、一井一证、一井一账、一井一牌的 “四个一”台账式管理。同时，组织开展各县区地下水调查评价，根据区域地下水开采总量指标，层层分解，初步明晰每一眼机井的可开采量。加强水资源管理信息化建设，开展监督举报制度，落实地下水削减方案，着力提高地下水管理能力。
4.石羊河流域推进水价改革
为了强化节水，促进水资源的高效利用，增强公众自觉调整经济结构的意识，石羊河流域严格水价标准，执行 “分类定价、定量供水、超额加价、阶梯水价”。
2.3.3 石羊河流域水权交易试点建设的条件
（1）国家实施石羊河重点治理，目前取得显著成效。
1）水资源管理规范有序。流域水资源统一管理格局基本形成。总量控制、定额管理和取水许可等水资源管理制度全面落实。初步建立了地表水统一调度机制，年度水量调度规范运行。地下水管理实行 “一井一表一证”，超采得到有效控制。流域内水事纠纷大为减少。
2）用水结构不断优化。2010年武威市水资源配置总量15.86亿m3，全市生活、生态、工业和农业用水配置比例由治理前的2.3∶1.4∶5.0∶91.3调整为4.2∶6.4∶12.5∶76.9，达到规划近期治理要求。农业综合灌溉定额由治理前的352m3/亩降低为301m3/亩，灌溉水利用系数由0.503提高至0.596。
3）节水目标顺利实现。近期灌区节水改造治理任务完成后，武威南盆地武威市所属灌区农田灌溉节水4.37亿m3，略超节水目标，圆满实现治理确定的节水目标；民勤盆地节水3.08亿m3，完成节水目标的97%，基本实现治理目标。
4）民勤生态局部好转。开展了大规模的春季植树造林和秋季压沙。2010年完成人工造林18.8万亩，封山沙育林草19.9万亩，通道绿化801km，分别比2009年增长17.4%、76.1%、86.7%。向民勤北部湖区实施生态补水1290万m3，干涸51年的青土湖出现了3km2的水面面积。据观测，2008年、2009年和2010年青土湖地下水埋深分别为3.91m、3.84m和3.78m，青土湖区地下水位开始回升，植被呈现出恢复趋势，民勤盆地生态恶化趋势得到遏制。
（2）流域初始水量配置方案落实。水量分配方案具有双重作用，一是作为手段依据，即通过水资源分配方案，划定各行政区域用水边界，借助权利的边界功能，实现超采水量的压缩。二是作为目标依据，即为了落实水资源分配方案，真正发挥分配方案的权利边界功能，规划了一系列配套工程以实现水量分配由虚到实的转化。石羊河流域初始水量配置方案见表2.1。
表2.1 石羊河流域初始水量配置方案
（3）水权流转体系初步形成。石羊河流域已出台了 《凉州区农业用水水权交易指导意见》《石羊河流域武威市凉州区水权交易管理办法》《民勤县水权交易办法》《金昌市水权转化实施方案》《民勤县深化水价改革实施意见》等管理办法，建立水权交易登记、公示、监督管理等相关制度，对水权交易试点的建设具有指导作用。
（4）节水、配水、量水的工程措施齐备。水权交易的关键是交易的水权必须是切实通过节水工程的实施节约出来的，这样农民的用水权益才能得到保障。在实际操作过程中，一方面狠抓节水改造工程建设进度的推进，实施总量控制，并开展已建工程验收和节水效果的监测以及后评估工作，确保节水工程取得实际成效。另一方面通过价格机制促进新建工业项目采用新的工艺技术，以提高工业用水的利用效率，实现用水的定额管理。石羊河流域依托石羊河重点治理建立起了以 “水源工程、引水工程、城市配水管网、污水处理和排水设施”为主体的灌区供水基础设施体系，基本具备了水资源的 “存、输、配、排”能力，能够通过技术手段和已有设施条件在用水户之间实现水资源的快速、准确转移，为开展灌区用水指标交易奠定了坚实的基础。
（5）水权水市场监督管理体系初步形成。水市场是一个准市场，水权交易涉及工业、农业及农民利益等问题，情况较为复杂，不能完全由市场调节。石羊河流域已初步建立形成了区政府、灌区委员会、乡镇府、农民用水户协会分级负责四级水权管理机制，形成了较完善的水权水市场监督管理体系，有助于深化水权水价制度改革，推进节水型社会建设，推动水资源使用权合理流转，促进水资源优化配置、高效利用，规范水权交易行为，建立形成统一开放的水市场。