第一节　水资源法律保护历史沿革

严格说来,新中国刚成立时,国家相对比较重视工程技术措施在水资源保护中的作用,随着经济社会的发展以及管理的需要,制度措施逐渐进入政府视野,水资源保护立法工作逐渐展开。概括来说,我国水资源法律保护实践大体经历了以下三个阶段。

一、探索阶段(1949—1979年)

该阶段处于计划经济体制阶段,我国水资源法律保护制度建设相对滞后。新中国成立后,长期的战争使得我国许多水利工程或设施遭到了严重破坏,引发了多次大洪水,给经济社会带来了巨大的损失和影响,此时国家的中心工作是全力恢复经济。与此相对应,在水利发展领域,大力加强水资源的开发利用,促进经济社会发展。在这一阶段,我国比较重视通过水利工程措施来加强对水旱灾害的控制,特别重视工程措施在水资源开发利用和保护中的作用。在法律层面,尚未出台全国层面的涉水单行法律,但环境保护立法有了很大进展,其标志是1973年中国召开的第一次全国环境保护工作会议,对环境保护工作做了详细的规划,并成立了第一个环境保护机构即国务院环保小组。1979年9月,第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议,原则上通过了《中华人民共和国环境保护法(试行)》,以法律的形式,对包括水资源在内的各种环境要素予以保护,为后续水资源法律保护制度的建立健全奠定了基础。此时,国家也注意到了建立刑事法律制度的重要性,并于1979年颁布施行了新中国成立后的第一部《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》),单独设置了一节“环境资源保护罪”,将水资源作为环境的重要组成部分设置了相应的刑罚制度。

二、发展阶段(1979—2001年)

该阶段处于计划经济体制向市场经济体制转型阶段,为我国水资源法律保护制度初步健全阶段。1979年始,我国实施改革开放,经济社会由此获得快速发展。但在该时期,特别是90年代以前,我国经济发展方式主要采取的是高投入、高消耗、低产出的粗放型经济发展方式,水资源浪费、污染相对比较严重。因此,针对经济社会发展过程中存在的水资源问题,我国陆续出台了许多与水资源保护有关的涉水法律法规。进入90年代以后,社会主义法治建设也进入了快速发展阶段,水资源法律保护的框架初步形成。

立足经济社会发展的实际需要,进一步规范水资源开发利用行为,该阶段我国适时出台实施了《水法》《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)、《中华人民共和国水土保持法》(以下简称《水土保持法》)、《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)等法律。除此以外,还出台了《中华人民共和国河道管理条例》(1988)(以下简称《河道管理条例》)、《水库大坝安全管理条例》(1991)、《城市供水条例》(1994)、《淮河流域水污染防治暂行条例》(1995)等行政法规,以及《取水许可申请审批程序规定》(1994)、《黄河水量调度管理办法》(1998)等部门规章。前述法律法规从水资源开发、利用、节约、保护等方面规定了相应的行为规范,为确保人民群众基本用水权益、建立协调有序用水秩序、促进经济发展和维护社会稳定奠定了良好的制度基础。除了上述法律法规,在这一阶段,我国于1997年还对《刑法》进行了修订,水资源“民事、行政、刑事”三位一体的法律保护体系雏形初现。

三、完善阶段(2002年至今)

这一阶段是我国进入市场经济体制并快速发展的阶段,我国国情水情发生了较大变化,水资源供需矛盾比较尖锐,每年不仅有繁重的防洪任务,还有比较繁重的抗旱任务,水资源稀缺程度在这一阶段表现得更为突出。国家适应时代要求,提出了科学发展观,要求统筹经济社会和人的全面发展,实现可持续发展。在科学发展观指导下,我国政府又提出了可持续发展的治水思路,要求以水资源的可持续利用促进经济社会的可持续发展。特别是十八大以后,党中央、国务院提出了要建立中国特色社会主义法治体系的目标,对水资源法律保护制度建设提出了更高的要求。因此,在水资源保护立法领域,突出表现为进一步修订完善水资源保护法律法规,特别是2002年全国人大常委会对1988年《水法》进行了大幅修订,进一步健全了水资源保护相关法律制度或措施。与此同时,还修订完善了《水污染防治法》《水土保持法》《环境保护法》《刑法》等法律。此外,针对水资源短缺、水污染、水生态破坏等问题,国家又适时出台了《中华人民共和国抗旱条例》(以下简称《抗旱条例》)、《取水许可和水资源费征收管理条例》《太湖流域管理条例》《水土保持生态环境监测网络管理办法》以及《入河排污口监督管理办法》等行政法规和部门规章,以强化水资源的水量、水质保护。