第三节 中国企业协同创新发展的政策体系

随着经济社会的快速发展，中国政府对企业协同创新的重视程度逐年提升，创新创业环境不断改善，创新成果日益丰硕。截至2019年，中等规模以上企业中，开展创新活动的企业有363422家。“十三五”期间，在推动协同创新方面国家出台了大量的优惠政策，包括综合性指导政策和专项支持政策。

一、综合性指导政策

在综合性指导政策中，以2016年中共中央国务院印发的《国家创新驱动发展战略纲要》（以下简称《纲要》）、2019年中共科学技术部党组发布《中共科学技术部党组关于以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导 凝心聚力 决胜进入创新型国家行列的意见》（以下简称《意见》）为主。

《纲要》从改革创新治理体系、多渠道增加创新投入、全方位推进开放创新、完善突出创新导向的评价制度、实施知识产权—标准—质量和品牌战略、培育创新友好的社会环境等方面支持创新驱动发展。《意见》强调抓关键核心技术攻关、着力加强基础研究、着力优化人才发展机制、着力提高成果转化能力、着力扩大开放创新，从而全面提升国家创新体系效能。要进一步明确企业、高校、科研院所等创新主体的功能定位和运行机制，健全分类精准支持措施，激发各类创新主体活力，推动产学研用深度融合，促进创新要素顺畅流动，同时完善市场竞争规则，强化市场在配置创新资源中的决定性作用，着力增强企业技术创新主体地位和主导作用。《意见》提到要加快修订《中华人民共和国科技进步法》《国家科学技术奖励条例》，制定《外国人在中国工作管理条例》等。

改革开放以来，随着经济社会的快速发展，科技进步对生产力发展的促进作用不断凸显，中国政府对企业协同创新的重视程度逐年提升，创新创业环境不断改善，创新成果日益丰硕，截至2019年年底，全国创业孵化载体数量达到13206家，其中孵化器5206家、众创空间8000家。共有国家备案的创业孵化载体3065家，国家备案的专业化众创空间73家[13]。国家级开发区552家，其中国家级经济技术开发区219家，高新技术产业开发区156家[14]。

创新成果的飞跃进步离不开政策的大力支持，如表2-6所示，企业协同创新政策涉及人才支持、财税优惠、金融支持、制度建设等多个专项支持政策，也有《国家创新驱动发展战略纲要》等综合性指导政策。一方面，上述政策体现了国家对于企业协同创新的支持与倡导，体现了国家对于创新的坚定追求；另一方面，上述政策多为政府规范性文件，其法律效力级别有待进一步提升，需要更高级别法律规范的保障。

二、协同创新平台建设政策

2019年国务院印发的《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（国发〔2019〕11号），2020年科技部印发的《关于推进国家技术创新中心建设的总体方案（暂行）》（国科发区〔2020〕70号），2020年国务院印发的《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》（国发〔2020〕7号），2020年国务院印发的《关于印发新时期促进集成电路产业和软件产业高质量发展若干政策的通知》（国发〔2020〕8号）等文件提出了整合创新资源，加强协同攻关相关政策，具体如下：

《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（国发〔2019〕11号）提出：（1）拓展利用外资方式。支持国家级经开区提高引资质量，重点引进跨国公司地区总部、研发、财务、采购、销售、物流、结算等功能性机构。（2）优化开发建设主体和运营主体管理机制。支持地方人民政府对有条件的国家级经开区开发建设主体进行资产重组、股权结构调整优化，引入民营资本和外国投资者，开发运营特色产业园等园区，并在准入、投融资、服务便利化等方面给予支持。（3）加强产业布局统筹协调。加强上下游产业布局规划，推动国家级经开区形成共生互补的产业生态体系。国家重大产业项目优先规划布局在国家级经开区。充分发挥中央层面现有各类产业投资基金作用，支持发展重大产业项目。（4）实施先进制造业集群培育行动。支持国家级经开区创建国家新型工业化产业示范基地，坚持市场化运作、内外资企业一视同仁，培育先进制造业集群。加快引进先进制造业企业、专业化“小巨人”企业、关键零部件和中间品制造企业，支持企业建设新兴产业发展联盟和产业技术创新战略联盟。

《关于推进国家技术创新中心建设的总体方案（暂行）》（国科发区〔2020〕70号）提出，根据功能定位、建设目标、重点任务等不同，国家技术创新中心分为综合类和领域类等两个类别进行布局建设：（1）综合类。围绕落实国家重大区域发展战略和推动重点区域创新发展，聚焦京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等区域发展战略，布局建设综合类国家技术创新中心，把国家战略部署与区域产业企业创新需求有机结合起来，开展跨区域、跨领域、跨学科协同创新与开放合作，促进创新要素流动、创新链条融通，为提升区域整体发展能力和协同创新能力提供综合性、引领性支撑。（2）领域类。面向国家长远发展、影响产业安全、参与全球竞争的细分关键技术领域，布局建设领域类国家技术创新中心，落实国家科技创新重大战略任务部署，加强关键核心技术攻关，为行业内企业特别是科技型中小企业提供技术创新与成果转化服务，提升我国重点产业领域创新能力与核心竞争力。

《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》（国发〔2020〕7号）提出：（1）大力集聚高端创新资源。国家高新区要面向国家战略和产业发展需求，通过支持设立分支机构、联合共建等方式，积极引入境内外高等学校、科研院所等创新资源。（2）加强关键核心技术创新和成果转移转化。国家高新区要加大基础和应用研究投入，加强关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术联合攻关和产业化应用，推动技术创新、标准化、知识产权和产业化深度融合。（3）积极培育科技型中小企业。支持科技人员携带科技成果在国家高新区内创新创业，通过众创、众包、众扶、众筹等途径，孵化和培育科技型创业团队和初创企业。（4）加强对科技创新创业的服务支持。强化科技资源开放和共享，鼓励园区内各类主体加强开放式创新，围绕优势专业领域建设专业化众创空间和科技企业孵化器。

《关于印发新时期促进集成电路产业和软件产业高质量发展若干政策的通知》（国发〔2020〕8号）提出：（1）鼓励和支持集成电路企业、软件企业加强资源整合，对企业按照市场化原则进行的重组并购，国务院有关部门和地方政府要积极支持引导，不得设置法律法规政策以外的各种形式的限制条件。（2）聚焦高端芯片、集成电路装备和工艺技术、集成电路关键材料、集成电路设计工具、基础软件、工业软件、应用软件的关键核心技术研发，不断探索构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制。（3）在先进存储、先进计算、先进制造、高端封装测试、关键装备材料、新一代半导体技术等领域，结合行业特点推动各类创新平台建设。科技部、国家发展改革委、工业和信息化部等部门优先支持相关创新平台实施研发项目。（4）支持集成电路和软件领域的骨干企业、科研院所、高校等创新主体建设以专业化众创空间为代表的各类专业化创新服务机构，优化配置技术、装备、资本、市场等创新资源，按照市场机制提供聚焦集成电路和软件领域的专业化服务，实现大中小企业融通发展。

三、知识产权及成果转化政策

国家非常重视知识产权管理，2016年教育部、科技部联合发布的《教育部 科技部关于加强高等学校科技成果转移转化工作的若干意见》（教技〔2016〕3号），2018年发布的《国务院办公厅关于推广第二批支持创新相关改革举措的通知》（国办发〔2018〕126号）等。具体内容包括：一是实行知识产权民事、刑事、行政案件“三合一”审判，整合分散的审判资源，实现审判力量集中、审判标准统一，提高审判效率，缩短审判周期。二是授权市级人民法院跨市（区）管辖省级范围内第一审知识产权民事和行政案件，集中优势审判资源管辖技术性、专业性较强的案件，实现裁判标准统一。三是知识产权案件审判中引入技术调查官制度，帮助法官准确高效地认定技术事实，提高审判质量和效率。四是建立基于“两表指导、审助分流”的知识产权案件快速审判机制，法官助理庭前指导原被告双方聚焦问题，指导原被告双方填写《诉讼要素表》和《有效抗辩释明表》，帮助原告全面检视己方诉讼请求和证据，向原被告双方释明裁判法律依据，庭审时法官主要审理上述两个表格中的焦点问题，大幅减少反复释明法律规定和讨论原被告双方的无效主张、抗辩质证的时间，提高庭审效率，缩短诉讼周期。

在打通创新“最后一公里”，实现科技成果转化方面，2019年国务院办公厅印发《国务院办公厅关于推广第二批支持创新相关改革举措的通知》（国办发〔2018〕126号），提出了四项科技成果转化激励方面的措施：一是以事前产权激励为核心的职务科技成果权属改革。赋予科研人员一定比例的职务科技成果所有权，将事后科技成果转化收益奖励，前置为事前国有知识产权所有权奖励，以产权形式激发职务发明人从事科技成果转化的重要动力。二是技术经理人全程参与的科技成果转化服务模式。以技术交易市场为依托，技术经理人全程参与成果转化，将技术供给方、技术需求方、技术中介整合在一起，集成技术、人才、政策、资金、服务等创新资源，帮助高校、科研院所提高成果转化效率和成功率。三是技术股与现金股结合激励的科技成果转化相关方利益捆绑机制。转制院所和事业单位管理人员、科研人员，在按有关规定履行审批程序后，以“技术股+现金股”的组合形式持有股权，与孵化企业发展捆绑在一起，提升科技成果转化效率和成功率。四是“定向研发、定向转化、定向服务”的订单式研发和成果转化机制。以校地产业研究院为平台，有针对性为企业设计和实施研发项目，研发团队全程参与企业技术攻关和成果转化，帮助企业突破发展急需的关键技术，提高高校和科研院所科技成果供给的有效性。

四、创新激励政策

在研发激励方面，我国出台的主要财税优惠政策包括：2016年财政部、海关总署、国家税务总局联合发布的《关于“十三五”期间支持科技创新进口税收政策的通知》（财关税〔2016〕70号），2016年财政部、国家税务总局联合发布的《财政部 国家税务总局关于完善股权激励和技术入股有关所得税政策的通知》（财税〔2016〕101号），2017年财政部、国家税务总局联合发布的《财政部 税务总局关于创业投资企业和天使投资个人有关税收试点政策的通知》（财税〔2018〕55号），2018年财政部、国家税务总局、科技部联合发布的《关于企业委托境外研究开发费用税前加计扣除有关政策问题的通知》（财税〔2018〕64号），2018年财政部、国家税务总局、科技部、教育部联合发布的《关于科技企业孵化器大学科技园和众创空间税收政策的通知》（财税〔2018〕120号）等。

五、人才支持政策

在人才支持方面，我国出台了若干专项政策，包括2016年中共中央印发的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》（厅字[2016]35号），2016年财政部、科技部、国资委联合印发的《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》（财资[2016]4号），2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》，2019年发布的《国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（国办发[2018]127号），2019年科技部、财政部联合发布的《关于进一步优化国家重点研发计划项目和资金管理的通知》（国科发资〔2019〕45号）等。围绕人才引进、培育、评价和激励出台一系列办法。

一是人才引进方面，实行更积极、更开放、更有效的人才引进政策，完善人才引进的配套政策，解决引进人才任职、社会保障、户籍、子女教育等问题，全面落实国有企业、高校、科研院所等企事业单位和社会组织的用人自主权，探索高层次人才协议工资制等分配办法，健全市场化、社会化的人才管理服务体系。完善外国人才来华工作、签证、居留和永久居留管理的法律法规等。

二是人才培养方面，探索建立以创新创业为导向的人才培养机制，完善产学研用结合的协同育人模式，健全竞争性经费和稳定支持经费相协调的投入机制，建立产教融合、校企合作的技术技能人才培养模式等。同时支持科技人才广泛参加国际交流合作。

三是人才评价方面，建立适应创新驱动发展要求、符合科技创新规律、突出质量贡献绩效导向的分类评价体系，克服唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项倾向，推行代表作评价制度，注重标志性成果的质量、贡献、影响，要合理发挥市场机制作用，逐步建立高层次人才流动的培养补偿机制，中央财政要加大对优秀人才和团队的稳定经费支持等。

四是人才激励方面，赋予科研机构、高校更大的收入分配自主权，制定以实际贡献为评价标准的科技创新人才收入分配激励办法，发挥财政科研项目资金在知识价值分配中的激励作用，逐步提高科研人员收入水平，加大对做出突出贡献科研人员和创新团队的奖励力度；完善科技成果转化股权奖励管理制度，提高科研人员科技成果转化收益分享比例；完善国有企业对科研人员的中长期激励机制，可采取股权出售、股权奖励、股权期权等股权方式，或项目收益分红、岗位分红等分红方式进行激励；允许科研人员依法依规适度兼职带薪；通过精简报表、减少信息填报和材料报送、赋予科研人员更大技术路线决策权、实施一次性项目综合绩效评价、突出代表性成果和项目实施效果评价等方式减轻科研人员负担等。对科研人员的股权激励实行递延纳税、适当延长纳税期限，对技术成果投资入股实施选择性税收优惠政策。

六、财税优惠政策

在财税优惠方面，我国出台的主要政策包括：2016年财政部、海关总署、国家税务总局联合发布的《关于“十三五”期间支持科技创新进口税收政策的通知》（财关税[2016]70号），2016年财政部、国家税务总局联合发布的《财政部 国家税务总局关于完善股权激励和技术入股有关所得税政策的通知》（财税〔2016〕101号），2017年财政部、国家税务总局联合发布的《财政部 税务总局关于创业投资企业和天使投资个人有关税收试点政策的通知》（财税〔2018〕55号），2018年财政部、国家税务总局、科技部联合发布的《关于企业委托境外研究开发费用税前加计扣除有关政策问题的通知》（财税〔2018〕64号），2018年财政部、国家税务总局、科技部、教育部联合发布的《关于科技企业孵化器大学科技园和众创空间税收政策的通知》（财税〔2018〕120号）等，具体内容包括：

一是对研发费用加计扣除的税收优惠，企业开展研发活动中实际发生的研发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按规定据实扣除的基础上，按照本年度实际发生额的50%，从本年度应纳税所得额中扣除；形成无形资产的，按照无形资产成本的150%在税前摊销。

二是对创投企业和天使投资的税收优惠，为鼓励创业投资企业和天使投资个人投资科技创新企业，政策规定，公司制创业投资企业采取股权投资方式直接投资于种子期、初创期科技型企业满2年的，可以按照投资额的70%在股权持有满2年的当年抵扣该公司制创业投资企业的应纳税所得额，当年不足抵扣的，可以在以后纳税年度结转抵扣；有限合伙制创业投资企业、天使投资个人采取股权投资方式直接投资于初创科技型企业满2年的，也可以享受相应的税收抵扣。

三是对高科技企业的税收优惠，国家重点扶持的高新技术企业减按15%的税率征收企业所得税；高新技术企业发生的职工教育经费支出，不超过工资薪金总额8%的部分，准予在计算企业所得税应纳税所得额时扣除；超过部分，准予在以后纳税年度结转扣除。

四是对孵化器、科技园和众创空间的税收优惠，政策规定，自2019年1月1日至2021年12月31日，对国家级、省级科技企业孵化器、大学科技园和国家备案众创空间自用以及无偿或通过出租等方式提供给在孵对象使用的房产、土地，免征房产税和城镇土地使用税；对其向在孵对象提供孵化服务取得的收入，免征增值税。

五是对科技成果转化的税收优惠，纳税人提供技术转让、技术开发和与之相关的技术咨询、技术服务免征增值税；技术转让所得减免企业所得税；科研机构、高等学校股权奖励暂不缴纳个人所得税；中小高新技术企业个人股东分期缴纳个人所得税。

六是对开放创新的税收优惠，一方面，为鼓励科技创新进口，政策规定，2016年1月1日至2020年12月31日，对科研机构、技术开发机构、学校等单位进口国内不能生产或者性能不能满足需要的科学研究、科技开发和教学用品，免征进口关税和进口环节增值税、消费税；对出版物进口单位为科研院所、学校进口用于科研、教学的图书、资料等，免征进口环节增值税。另一方面，对于委托境外进行研发活动所发生的费用，按照费用实际发生额的80%计入委托方的委托境外研发费用，对于不超过境内符合条件的研发费用三分之二的部分，可以按规定在企业所得税前加计扣除。

七、金融支持政策

在金融支持方面，我国出台了《国务院办公厅关于推广第二批支持创新相关改革举措的通知》（国办发〔2018〕126号），具体包括5项举措：

一是区域性股权市场设置科技创新专板。根据科技型中小企业的特点，在区域性股权市场推出“科技创新板”，提供挂牌展示、托管交易、投融资服务、培训辅导等服务，开拓融资渠道，缓解科技型中小企业融资难问题。

二是基于“六专机制”的科技型企业全生命周期金融综合服务。银行完善以专用风险管理制度和技术手段、专项激励考核机制和专属客户信贷标准为核心的科技金融风险防控机制，试点银行建立专营组织架构体系、专业经营管理团队和专门管理信息系统。面向科技型企业推出远期共赢利息、知识产权质押等多种专属信贷产品，为轻资产、未盈利科技型企业提供有效的金融服务。

三是推动政府股权基金投向种子期、初创期企业的容错机制。针对地方股权基金中的种子基金、风险投资基金设置不同比例的容错率，推动种子基金、风险投资基金投资企业早期发展。

四是以协商估值、坏账分担为核心的中小企业商标质押贷款模式。简化质押登记流程，建立商标质物处置机制，通过贷款贴息等方式，开展商标权质押贷款等无形资产质押融资，拓展中小企业融资途径。

五是创新创业团队回购地方政府产业投资基金所持股权的机制。地方政府产业投资基金在参股高层次创新创业团队所办企业时，约定在一定时期内，创新创业团队可按照投资本金和同期商业贷款利息回购股权，激发创新创业的积极性。

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[13] 《中国创业孵化发展报告2020》，转引自中国高新技术产业导报：《划重点！<中国创业孵化发展报告2020＞干货来了》。

[14] 《中国开发区审核公告目录》（2018年版）。