2 接受刑事立案登记表在行政复议中的性质认定

——于某诉某区政府行政复议案[5]

一、基本案情

2015年8月24日，于某向某区政府邮寄行政复议申请书及证据材料，要求确认某分局2012年8月13日接受报警后行政不作为违法，责令某分局依法履行法定职责。某区政府在接受行政复议申请后，于2015年11月19日向于某邮寄送达《复议决定书》，《复议决定书》主要内容如下：于某要求确认北京市公安局某分局（以下简称某分局）2012年8月13日接受报警后行政不作为违法，责令某分局依法履行法定职责。该机关经审理查明，2012年8月13日，于某报案称其被兴泉置业人员带到太舟坞展示中心被非法限制人身自由。当日，某分局甲派出所（以下简称甲派出所）已将该案作为刑事案件受理审查。以上事实有下列证据证明：1.接受刑事案件登记表；2.询问笔录。该机关认为：公民、法人或其他组织申请行政复议应当符合行政复议的受理条件。《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该案中，于某所报案件已经作为刑事案件进行审查，不属于行政复议受案范围。综上，依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回于某的行政复议申请。于某对该行政复议决定书不服，遂向法院提起诉讼。

原告诉称，该复议决定书存在以下违法之处：第一，被告超越法定期限作出决定属于程序违法；第二，被告认定甲派出所已将案件作为刑事案件受理没有事实依据；第三，被告适用法律错误。现请求法院撤销被诉《复议决定书》，判令被告受理该复议申请。

被告某区政府辩称：第一，本案认定事实清楚，于某针对房屋被强拆及人身自由被限制向公安机关进行报案，并提交了受案回执单及《接受刑事案件登记表》，该机关认定于某所报案件已经作为刑事案件进行审查认定事实清楚，因刑事案件的受理及侦查行为并非具体行政行为，不属于行政复议受案范围。第二，该案程序合法，该机关受理该复议申请后，因案情复杂，于2015年10月24日作出《延期审理通知书》，于同年11月17日送达。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

二、审理结果

一审法院经审理认为：某分局在复议程序中主张，甲派出所在收到于某报案后将该案件作为刑事案件受理并开展相关工作，不存在对其报案不作为的情形，甲派出所已按照刑事诉讼法的相关规定办理此案，故该行为不属于《行政复议法》《行政复议法实施条例》规定的行政复议受案范围。某分局向某区政府提交了《接受刑事案件登记表》、询问笔录等证据材料，但《接受刑事案件登记表》中仅有报案内容、接警时间、领导批示的记录，处理结果一栏处为空白，根据该表内容尚无法认定该案件已经被公安机关作为刑事案件正式立案；某分局提交的询问笔录中亦无法表明该案件已作为刑事案件立案。某区政府在未作进一步调查核实的情况下仅依据上述《接受刑事案件登记表》、询问笔录等，认定原告所报案件已被公安机关作为刑事案件受理审查，缺乏充分证据支持，故被告据此认定于某复议申请针对的行为不属于行政复议受案范围，理由不够充分。根据《行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。被告在收到行政复议申请书之后，未在六十日内作出复议决定，亦未在六十日内将延期审理的情况告知复议申请人，不符合《行政复议法》的相关规定。

综上，依据《行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决撤销被告某区政府作出的《某区政府驳回行政复议申请决定书》；责令被告某区政府于本判决生效之日起六十日内对原告于某的行政复议申请重新作出处理。

一审判决作出后，被告某区政府不服，提起上诉。二审法院经审理，维持一审判决。

三、分析意见

本案裁判要点为，在复议决定作出的内容上，公安机关等依照《刑事诉讼法》的明确授权实施的行为，不属于行政复议受案范围；在复议决定作出的程序上，应符合程序正义的要求，对于逾期作出，且没有正当理由的复议决定，应认定其违反相关法律规定。

（一）对该复议决定内容的分析

刑事司法行为是指公安或者国家安全机关依照刑事诉讼法明确授权实施的行为。对于刑事司法行为是否属于行政诉讼或行政复议受案范围的争论，主要源自公安机关或国家安全机关具有双重身份，其既为可以作出行政行为的行政机关，又兼具实施刑事司法的权力。因此，如何区分上述机关作出的行为性质就成为司法实践中的难题。在法理层面，主要认为应该从行使职权的机构、行为的目的、行为的程序以及作出行为的依据来进行判断。这种方式能较为全面地对行为进行分析，但在实践应用中却难度较大，适用性不强。对此，最高人民法院采取“以授权为主要标准，以目的为辅助标准”的方法进行判断。“授权论”是指凡是《刑事诉讼法》明确授权公安机关或者国家安全机关实施某一行为的，该行为原则上属于刑事司法行为。例如，刑事拘留、取保候审、监视居住、逮捕，这些行为都是刑事诉讼法明确授权的，当事人对于上述行为不服提起行政诉讼的，人民法院不应当受理。如果《刑事诉讼法》没有明确授权公安机关或者国家安全机关实施某种行为，则该行为属于超越刑事诉讼法授权的行为，该行为就属于可诉的行政行为。[6]当然，这里的“明确授权实施的行为”既要符合授权的范围，也要符合刑事诉讼法的授权目的。

在司法实践中，刑事司法行为主要包括以下几种情形：拘传、取保候审、监视居住、逮捕、先行拘留、搜查、扣押、鉴定及通缉。在原告就上述列明情形向法院提起行政诉讼的，公安机关或者国家安全机关在符合程序规定作出上述行为的前提下，法院应不予受理。

本案中，某区政府在复议决定中将某分局甲派出所作出的行为认定为刑事司法行为，故作出不属于行政复议受案范围的决定。但在某分局提交的《接受刑事案件登记表》中仅有报案内容、接警时间、领导批示的记录，处理结果一栏处为空白。根据该表内容无法认定该案件已经被公安机关作为刑事案件正式立案。据此，在证据不充分的情况下，某区将某分局甲派出所所作行为认定为刑事司法行为的结论是不准确的，缺乏证据支持，故该复议决定在内容上是存在瑕疵的。

（二）对该复议决定程序的分析

《行政复议法》对行政复议机关履行职责的时间有明确规定，其第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”

某区政府在2015年8月24日接收到于某的行政复议申请书及证据材料，于2015年11月19日作出复议决定书，期间已超过60日，且没有在60日内将延期审理的情况告知复议申请人于某，违反程序要求，缺乏法律依据。因此，法院应撤销该行政复议决定书。

（撰写人：程曼）