一 选题背景

“保证公民有受教育的权利”是中国教育公平思想的基点和落脚点。教育公平也是社会公平的基础，教育是人力资本形成、收入差距缩小和减少贫困的重要基础和保障。机会平等是包容性增长的重点要求，能否为所有社会成员提供平等的教育机会是衡量教育公平的重要标准，教育公平要注重教育机会公平，在九年义务教育基本普及的情况下，特别要重视高中及高等教育阶段的教育机会公平。教育公平从宏观层面来看，要求继续维持教育总量的投入，保证教育资源投入地区和城乡间的均衡。教育对于缩小收入差距，改善贫困地区的人力资本劣势，增加贫困地区收入和提高贫困地区的经济增长水平起着关键性作用。

教育公平也是一个国际性的热点问题，欧美等发达国家的教育公平研究更侧重教育结果公平，更关注学生学业成就的平等，侧重于对个体和群体层面种族差距、阶层差距、性别差距的研究。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出把促进公平作为国家的基本教育政策。中华人民共和国成立后，特别是改革开放后，中国的教育事业经历了一个快速发展期，实现了短时期内教育投入水平的巨大增长，但同时面临着教育投入不均衡和教育质量不高的问题。当前中国提出的一系列巩固义务教育成果和提高高等教育质量的政策措施，都是试图解决教育规模和质量不均衡、不协调的问题，特别是中国在2012年实现财政性教育经费支出占国内生产总值的比例达到4%的总体投入目标后，教育的侧重点转变为教育投入的结构和均衡性，以保证教育公平，实现教育的长期健康发展。

最早提出包容性增长的亚洲开发银行认为社会成员享有公平的权利，得到平等的机会是包容性增长的核心要求。[1]包容性增长包含两个基本要素，一是经济的持续健康增长；二是全体成员共同参与、成果共享的增长。包容性增长的核心内容主要包括全体成员机会平等，注重教育公平，提高人力资本水平，提高社会保障与健康营养水平；关注贫困人口，增加对弱势群体的资源倾斜，缩小社会各阶层和成员间的收入差距，降低收入贫困和各维度贫困的发生率。包容性增长不仅包含国家和地区内部的增长，也包含国家间和地区间的和谐发展。从一国扩展到国际层面，通过贸易实现经济全球化和经济发展成果共享，实现各国福利的最大化。教育机会公平也是包容性增长的重要组成部分，教育机会公平主要指入学机会公平和教育回报公平，义务教育基本普及的情况下，提供均等的教育质量是义务教育阶段的关注重点，与此同时，高等教育对个人发展和收入具有重要作用，保证每个居民拥有平等的接受高等教育的机会和取得公平的教育回报是实现包容性增长的重要途径。

政府教育支出是提高教育质量和教育水平的重要保障，保证政府教育支出的区域均衡和城乡均衡，可以平衡教育资源分配，提高落后地区的教育质量。实现教育公平，在宏观层面要加大教育投入，合理配置教育资源，弥补教育落后地区的教育资源不足，实现包容性增长。

教育公平对包容性增长具有重要的作用，本书从包容性增长的内涵——实现经济增长与共享经济成果两方面研究教育公平的作用，从微观层面的教育机会公平和宏观层面的教育资源均衡方面探讨中国教育发展的现状，并从教育公平对于包容性增长的影响结果，教育在改善绝对贫困和相对贫困方面的作用和异质性进行探讨，最后给出实现教育公平和包容性增长的政策建议。

（一）经济社会发展背景

中国改革开放40多年来，经济和社会发展取得了巨大的进步，脱贫工作取得突破性进展，2020年中国全面消除相对贫困，同时也面临着发展不平衡的问题，全面脱贫后中国更加注重全体人民共享发展成果，要求推进“全体人民共同富裕”要有“更为明显”的“实质性”进展。

1.经济社会快速发展，脱贫工作取得突破性进展

改革开放以来，中国经济迅速发展，并已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。改革开放以来，中国国内生产总值（GDP）持续增长，如图1-1所示。《2020年国民经济和社会发展统计公报》的初步核算数据显示，2020年虽然受到新冠肺炎疫情的影响，但全年国内生产总值仍高达1015986亿元，比上年增长2.3%[2]，保持正向增长。

图1-1 1978—2019年国内生产总值增长

资料来源：《中国统计年鉴》。

“十三五”时期，是中国全面建成小康社会的决胜阶段，也是跨越“中等收入陷阱”的关键时期。当前，中国人均国内生产总值即将迈入1万美元大关，按照世界银行的标准已进入中等偏上收入阶段。此阶段是经济增长方式由粗放型向集约型转变、国民收入和财富由中低水平向中高水平迈进、生产和生活方式从传统农业向现代工业转变的关键转型期。迈入“十四五”时期，中国经济和社会发展快速发展，全面建成小康社会取得伟大历史性成就，脱贫攻坚战取得全面胜利。中国国内生产总值突破100万亿元，农村贫困人口实现脱贫5575万人。人民生活水平显著提高，高等教育进入普及化阶段。同时，中国发展环境面临深刻复杂变化，还需要坚定不移地扩大内需、推动改革，并强化国内大循环的主导作用，实现经济发展取得新成效、生态文明建设实现新进步、民生福祉达到新水平等主要目标。

脱贫攻坚是全面建成小康社会的底线任务和阶段性目标，实现农村的脱贫和小康社会是全面建成小康的重要组成，全面建成小康社会要求加强脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接，确保如期实现脱贫攻坚目标，使农民生活达到全面小康水平。近年来，中国的脱贫工作取得了决定性的进展。2020年12月，习近平总书记宣布中国如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，近1亿贫困人口实现脱贫。[3]党的十九届四中全会明确提出“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”，为2020年后中国扶贫工作事业指明了方向，也标志着中国扶贫工作重点从解决绝对贫困转向解决相对贫困。2021年中央一号文件《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，提出实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的指导意见。脱贫是实现乡村振兴的前提，稳步推进脱贫攻坚与乡村振兴政策的衔接，就要从解决农村绝对贫困转向缓解农村相对贫困。

2.发展差距仍然存在，需要解决发展不平衡不充分问题

经济发展的同时，也面临区域差距、城乡差距和内部收入差距的问题。由于中国幅员辽阔、地理条件和资源禀赋差异、历史和发展基础不同的多重原因，区域发展不平衡，同时，住房保障等公共服务差距较大，人才向东部沿海地区及省会发达城市聚集，造成地区人力资本的不平衡，经济增长潜力差距产生。除了东中西传统的区域差距外，近年来，南北差距也有扩大的趋势，以传统重工业为主的区域受到影响。根据第七次全国人口普查数据显示，在人口的地区分布方面，东部地区人口占39.93%，中部地区人口占25.83%，西部地区人口占27.12%，东北地区人口占6.98%。与2010年相比，东部地区人口所占比重上升2.15个百分点，中部地区下降0.79个百分点，西部地区上升0.22个百分点，东北地区下降1.20个百分点。人口向东部地区、经济发达区域、长三角、珠三角城市群进一步集聚。基尼系数是衡量收入差距的最重要指标，国家统计局公布的2003—2019年中国居民人均收入基尼系数如图1-2所示，可以看出中国居民人均收入基尼系数均在0.4以上，2018年抵达高位后有所下降，2015年后有所回升。按照国际标准，一般认为基尼系数大于0.4为收入差距较大，中国收入分配长期存在较大的差距。

图1-2 2003—2019年中国居民人均收入基尼系数

资料来源：《中国统计年鉴》。

中国制定了一系列缩小差距的政策措施。党的十九大把新时代中国社会主要矛盾概括为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，并指出了提高人民收入水平的短期和长期目标。党的十九届四中全会提出，细化和完善收入分配政策，健全税收、社保等手段的再分配调节机制，完善直接税制度并提高其比重，充分发挥社会保障等公共政策在调解收入差距中的作用，调节城乡、区域、不同群体间的分配关系。党的十九届五中全会提出2035年的远景目标，包括人均国内生产总值达到中等发达国家水平，中等收入群体显著扩大，基本公共服务实现均等化，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小。“十四五”规划提出区域协调发展以及乡村振兴战略，重点解决发展不平衡不充分的问题。

3.包容性增长已成为发展共识

经济增长和发展是人类进步的永恒议题。增长方式的选择和理念也随着经济的发展不断进步。20世纪中后期亚洲国家快速发展，经济保持高速增长，人民收入水平有了很大的提高。伴随着经济高速增长也出现了收入差距加大、贫困人口增加、环境污染和破坏等问题。为了解决这些发展中的问题，亚洲开发银行（Asian Development Bank，ADB）在2007年首次提出“包容性增长”（Inclusive Growth，也翻译为共享式增长）的概念。2016年9月，中国在G20峰会上将包容性增长列为重要议题，旨在缩小各国发展差距，使各国共享发展红利。2017年1月，世界经济论坛（World Economic Forum，WEF）报告中指出，单纯的经济增长速度的提高不能解决社会发展中的全部问题，各国必须更加注重包容性增长。[4]2017年6月，国际货币基金组织（International Monetary Fund，IMF）指出，亚洲各国在经济快速增长的同时要注意避免和减小经济增长风险，需要促进包容性增长。[5]包容性增长是对经济增长和社会发展方式和状态的一种描述，强调增长效率与成果共享。

包容性增长可以在保持增长的同时，增加就业机会，提高教育、医疗、社会保障领域的公平性，实现经济的可持续发展，避免陷入“中等收入陷阱”。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，中国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分问题的发展之间的矛盾。包容性增长是解决经济和社会发展不平衡不充分问题的有效增长方式，与此同时，中国共享式发展也将促进全球包容性增长。[6]

改革开放40多年来，中国经济和社会发展取得巨大成就，实现了全面消除绝对贫困，实现了“让一部分人先富起来”。随着中国主要矛盾的转变和中国共产党第二个百年目标的开启，“先富带动后富，实现共同富裕”成为接下来发展的重点。党的十九届五中全会首次把“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”作为远景目标提出。2021年7月1日，庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记强调，要“推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”[7]。共同富裕让全体人民共享发展成果，缩小地区、城乡等各种差距，共同富裕不仅包括缩小收入差距，在物质上实现共同富裕，还包括精神上的富裕、生活环境宜居、公共服务普惠等全方位的富裕。包容性增长是共同富裕的实现方式，包容性增长的内涵也体现了共同富裕的目标。

包容性增长是益贫式增长。包容性增长要求通过物质增长提高贫困人口的初次收入水平，通过收入再分配向贫困人口倾斜资源，缩小收入差距，降低贫困发生率。随着经济的快速增长，中国的收入分配存在差距并进一步扩大，贫富差距已经成为中国政治经济社会层面的一个亟须解决的问题。[8]党的十九大报告指出，中国现阶段经济和社会发展迅速，取得了一定成效，但仍面临不少问题，例如区域间、城乡间在收入、教育、医疗等各个领域差距仍然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面的现状与要求差距较大。这就需要政府充分发挥宏观再分配调节职能，推进公共服务均等化，保障人民的各项权利，缩小收入分配差距，要坚持精准扶贫、精准脱贫。从教育改善收入贫困和多维贫困效应的地区差异方面研究教育对贫困发生的作用，有利于制定扶贫政策，实现精准扶贫。

（二）教育事业发展背景

教育是包容性增长领域关注的重点之一，也是包容性增长的重要组成部分，教育在包容性增长中占据关键地位并起着重要作用。党的十九大报告指出，优先发展教育事业，建设教育强国，必须把教育事业放在优先地位，加快推进教育现代化建设。教育事业发展“十三五”规划将促进教育公平列为工作重点，要求采取各项措施，着力促进教育公平。《中国教育现代化2035》提出实现教育现代化，要着力提高教育质量，促进教育公平。党的十九届四中全会提出，推动城乡义务教育一体化发展，健全学前教育、特殊教育和普及高中阶段教育保障机制。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，“建设高质量教育体系”。第七次全国人口普查数据显示，中国具有大学文化程度的人口为21836万人。与2010年相比，每10万人中具有大学文化程度的由8930人上升至15467人，15岁及以上人口的平均受教育年限由9.08年提高至9.91年，文盲率由4.08%下降为2.67%。受教育状况的持续改善反映了10年来中国大力发展高等教育以及扫除青壮年文盲等措施取得了积极成效，人口素质不断提高。

1.中国教育政策概述

中国教育的发展离不开教育政策的保障和推动，改革开放以来，中国以教育的公益性为基本原则制定了一系列促进教育发展和保障教育公平的政策措施，并分阶段、有重点地进行政策调整和完善，使中国走向教育大国，迈向教育强国，充分发挥了教育在民族振兴和社会进步中的基石作用。

（1）促进教育发展的政策

改革开放以来，在一系列政策的引领下，教育实现了跨越式发展，教育总体发展水平进入世界中上行列，制订颁布了相关教育政策。

第一阶段（1978—1992年）：教育政策起步和基础阶段。改革开放初期，中国教育发展基础较弱，基础教育薄弱，义务教育普及率不高，高等教育受到很大的冲击，学科门类不全，高考制度亟待恢复，师资较弱，国际化程度很低，教育面临重启和改革。改革开放后第一次全国性教育工作会议颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》，以“教育要面向现代化、面向世界、面向未来”为指针，提出了“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育”的指导思想，确立了早期的教育现代化精神。确立了义务教育由地方负责、分级管理的原则，实行基础教育“分级办学、分级管理”的体制改革，并首次提出了义务教育的年限和普及时间表。为了进一步明确义务教育的管理体制和实施步骤，1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》），从法律上确定了分级办学体制，为义务教育的长期稳定发展提供了法律保障。但由于中国经济和社会发展的不平衡，地方政府的教育投入能力存在较大差距，教育不平衡的问题日益突出。与此同时，职业教育也得到重视与发展，1991年为了贯彻落实大力发展职业技术教育的要求，中国印发《国务院关于大力发展职业技术教育的规定》，采取有利政策支持职业技术教育发展，加强职业技术教育的改革和基本建设。1980通过《中华人民共和国学位条例》，确定了中国设学士、硕士、博士三级学位，并在学位分级、各级学位的学术标准、严格审定学位授予单位等方面做了规定，1983年中国首批自主培养的博士生取得学位。1992年国家对高校建设确立了目标，要面向21世纪，重点办好一批（100所）高等院校（211工程），并于1995年启动，重点建设一批高等学校和一批学科。

第二阶段（1993—1998）：教育规划制定阶段。这个阶段中国逐渐明确了教育发展的目标和方向。1993年《中国教育改革和发展纲要》首次提出将实现教育现代化作为教育的发展目标，并把教育放在发展的优先位置，确立了各个阶段教育的具体目标：基本普及九年义务教育（包括初中阶段的职业技术教育），高中阶段职业技术学校在校学生人数有较大幅度的增加，高等学校培养的专门人才适应经济、科技和社会发展的需求，集中力量办好一批重点大学和重点学科，全国基本扫除青壮年文盲。在政策的推动下，中国教育事业取得了飞速的发展。这一阶段，教育相关法律继续完善，1994年《中华人民共和国教师法》颁布实施，1995年《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）颁布实施，1996年《中华人民共和国职业教育法》颁布实施，从法律上规范和保障了中国教育事业的发展。同时，民办力量也成为教育事业发展的重要组成部分，1997年《社会力量办学条例》出台，支持和鼓励民办教育的发展。这一时期，为了推动教育的发展，效率优先的政策导向也产生了一些问题，影响了教育的公平性，例如部分地区和基层政府的教育财力不足导致个人家庭教育负担加重，教育的城乡差距和地区差距不断扩大，重点学校和非重点学校的差异和高额的择校费用造成了义务教育的不平衡。

第三阶段（1999—2009年）：教育现代化水平提高阶段。这一阶段中国教育现代化水平迅速发展，并且更加注重教育的公平和均衡化发展。1999年发布的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》标志着素质教育改革的推进，对中国教育培养人才的要求和目标进行了明确。这一时期，高等教育快速发展，扩招成为高等教育发展史上的标志性事件。1998年教育部出台《面向21世纪教育振兴行动计划》，强调了教育将始终处于优先发展的战略地位，提出积极稳步发展高等教育，加快高等教育改革步伐，增加高等教育的机会和供给，扩招的目标正式确立。扩大高校办学自主权，根据各地的需求和经费投入及师资条件，采用新机制新模式，实现2000年高等教育本专科在校生总数达到660万人。大力发展地方职业教育，扩大研究生在校生规模。2000年，高等教育入学率提高到11%左右，普通高等学校生师比提高到12∶1，独立设置的普通高校平均在校生规模达到4000人左右。1999年教育部发布《关于进一步深化普通高等学校招生考试制度改革的意见》，提出为了有助于高等学校选拔人才、中学实施素质教育、高等学校扩大办学自主权的原则，对高考科目、高考内容、高考形式和录取方式的改革方案。为了规范和促进民办教育的发展，2002年颁布了《中华人民共和国民办教育促进法》。2005年出台《国务院关于大力发展职业教育的决定》，提出了深入职业教育改革的方向。

教育现代化的理念深入贯彻，教育发展更加注重均衡。在城乡教育均衡方面，2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》确立了基础教育在社会主义现代化建设中的战略地位，坚持基础教育优先发展的原则，保障农村义务教育经费的投入和发展；2003年发布《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，强调了深化农村教育改革，明确了农村教育在全面建成小康社会中的重要地位，把农村教育作为教育工作的重中之重，在教育财政保障上落实农村义务教育“以县为主”的管理体制，加大投入，完善经费保障机制，实施农村中小学现代远程教育工程，促进城乡优质教育资源共享。在地区教育均衡方面，2000年中国在全国范围内实现了“两基”的目标，2004年制订了《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004—2007年）》，即进一步推进西部大开发，实现西部地区基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的目标。2006年修订实施的《中华人民共和国义务教育法》，明确了各地要促进义务教育的均衡发展，提出了义务教育免费的要求。

第四阶段（2010—2017年）：基本实现教育现代化。这一时期，最具代表性的文件就是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，这是中国进入21世纪之后的首个教育规划，也是21世纪头十年指导全国教育改革和发展的纲领性文件。对学前教育、义务教育、高中阶段教育、职业教育、高等教育、继续教育、民族教育和特殊教育的发展任务都做了相应规划，包括基本普及学前教育；巩固提高九年义务教育水平；普及高中阶段教育，毛入学率达到90%；高等教育毛入学率达到40%；扫除青壮年文盲；继续教育参与率大幅提升，从业人员继续教育年参与率达到50%。在学人数和入学率的具体目标为，2020年学前教育在园人数达到4000万，学前一年毛入学率达到95%；2020年九年义务教育在校生达到16500万人，巩固率达到95%；2020年高中阶段教育（含中等职业教育）在校生达到4700万人，毛入学率达到90%；2020年中等职业教育在校生达到2350万人，高等职业教育在校生达到1480万人；2020年高等教育（含高等职业教育）在学总规模达到3550万人，其中研究生达到200万人，毛入学率达到40%。这一时期，2012年首次实现国家财政性教育经费占国内生产总值4%的目标，生均经费拨款制度逐渐确立。高等教育确立了向世界一流大学和一流学科看齐的目标，2015年国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，2017年《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》发布，并进行了第四轮学科评估。同时，也更加注重教育公平，特别是基础教育阶段的教育公平，注重教育资源的均衡和入学机会的公平。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要深化教育改革，统筹城乡义务教育资源均衡配置，大力促进教育公平。2017年《国家教育事业发展“十三五”规划》明确了教育改革发展成果要更公平地惠及全体人民，特别是要完成教育脱贫攻坚任务，建立覆盖城乡、更加均衡的基本公共教育服务体系。

第五个阶段（2018年至今）：新时代教育现代化全面推进阶段。党的十九大报告指出，要加快教育现代化，办好人民满意的教育，并强调了教育现代化的出发点是以人民为中心。2018年，在全国教育大会上，明确了教育建设的目标和方向。2019年，中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》，明确了未来一段时间中国教育现代化发展的整体思路和目标，强调与中国社会主义现代化发展的一致性和国际发展水平的对比，同时更加注重教育公平与教育的高质量普及，实现基本公共教育服务均等化。

（2）促进教育公平的政策

教育财政政策。教育财政可以有力地保障教育的发展，教育资源的均衡投入是教育公平的重要组成部分。教育作为准公共服务，经费应由政府和市场共同提供，教育的部分非排他性和公共属性，要求政府承担起教育公共财政保障的职能，特别是要通过公共财政来平衡教育发展水平，促进教育公平。教育财政政策包括教育经费的筹集、教育经费的分配和教育财政的转移支付及相关政策。

2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，健全公共财政体制，巩固和完善以县级政府管理为主的农村义务教育管理体制。公共教育财政制度的建立是教育发展的基础保障。2004年发布的《2003—2007年教育振兴行动计划》指出，明确各级政府保障农村义务教育投入的责任；中央、省和地（市）级政府通过增加转移支付，增强财政困难县义务教育经费的保障能力。建立和完善农村中小学投入保障机制。农村税费改革以来，先后发布了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（2001年）、《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（2003年）等一系列重要文件，2006年《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》确立了“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制，确立了对农村义务教育经费改革的内容，逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平，巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。上述政策也对非义务教育的经费作出了统筹，在非义务教育阶段，合理确定政府和受教育者分担办学成本的比例，收费标准要与居民家庭承受能力相适应，完善企业及公民个人向教育捐赠的税收优惠政策，探索企业合理分担职业教育经费的办法。2019年《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》对教育领域中央与地方财政事权和支出责任进行了划分，义务教育生均公用经费制定全国统一的基准定额，将贫困地区农村义务教育阶段学生膳食补助标准调整为制定国家基础标准，学前教育、普通高中教育、职业教育、高等教育等其他教育，实行以政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的投入机制。为了推动义务教育公平发展，从数量均衡向质量均衡发展，中国教育财政始终把义务教育作为投入重点，建立长期投入保障机制，全面推进和实现城乡义务教育免费。从2016年起，建立健全城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，逐步提高中西部地区义务教育生均公用经费，2020年实现生均教育经费小学650元/生，初中850元/生，与东部地区持平。从2010年起，启动农村义务教育营养改善计划，对农村学生实施补助。提高义务教育教师工资水平，2020年实现全国所有地区“义务教育教师平均工资收入水平不低于当地公务员”的目标。

财政转移支付是促进发展不平衡地区实现均衡与公平的重要财政手段，主要包括三方面内容：第一，纵向转移，主要指上级政府对下级政府的财政帮助；第二，横向转移，主要是富裕地区对较不发达地区提供财政资金帮助；第三，纵向转移和横向转移混合。在教育领域主要为中央对地方的转移，包含一般转移支付和专项转移支付。财政转移支付的基础是明晰中央和地方的事权，财政分权为中央与地方共同财政事权，所需财政补助经费主要按照隶属关系等由中央与地方财政分别承担，中央财政通过转移支付对地方统筹给予支持。根据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），教育领域财政事权和支出责任划分为义务教育、学生资助、其他教育（含学前教育、普通高中教育、职业教育、高等教育等）三个方面。2019年《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》对教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分进行了完善和改革，义务教育阶段的经常性事项，按照中央与地方财政分档负担比例，中央财政承担的部分通过共同财政事权转移支付安排；阶段性任务和专项性工作，中央财政通过转移支付统筹支持地方财政；确保按时足额发放城乡义务教育教师工资，中央通过一般性转移支付支持地方义务教育教师工资经费；学前教育、普通高中教育、职业教育、高等教育等其他教育，实施以政府投入为主，受教育者合理分担，其他多种渠道筹措经费的投入机制。中央对地方的教育转移支付专项主要包括学前教育发展资金、农村义务教育薄弱学校改造补助资金、中小学及幼儿园教师国家级培训计划补助资金、改善普通高中学校办学条件补助资金、现代职业教育质量提升计划专项补助资金、高中阶段学生资助专项补助资金等。

促进受教育权公平政策。保证每个人的受教育权力是教育公平的重要组成部分，中国历来重视教育公平，坚持教育公益性的原则，把教育公平作为国家基本教育政策，制定和实施了一系列政策措施，使受教育权保障水平显著提升。

优先发展教育事业，促进教育公平。自改革开放后，中国以恢复高等学校招生考试制度为突破口，努力发展教育，扫除文盲，发展各个阶段的教育，普及全民教育。1992年党的十四大第一次明指出要把教育摆在优先发展的战略地位，将科教兴国作为国家的基本国策。2002年党的十六大再次强调了教育的优先地位，“教育是发展科学技术和培养人才的基础，在现代化建设中具有先导性、全局性作用，必须摆在优先发展的战略地位”。大力发展教育信息化，创建了一系列教育信息化的平台，促进了优质教育资源共享，例如“宽带网络校校通”“优质资源班班通”“网络学习空间人人通”“教育资源公共服务平台”“教育管理公平服务平台”等。2018年政府工作报告指出，要发展“公平而有质量的教育”，办好人民满意的教育，教育公平不仅体现为教育数量的公平，也体现为教育质量的公平。

通过教育资源倾斜，保障教育公平。教育机会公平是教育公平的起点，但由于先天条件和后天环境等，部分人群无法享受到平等的受教育权利，因此必须通过政府采取一系列措施保障这部分人的受教育权。在城乡教育公平方面，推动教育资源向农村倾斜，缩小城乡教育差距，推动教育的城乡一体化发展，实施了“燎原计划”“国家贫困地区义务教育工程”“乡村教师支持计划”“农村义务教育学生营养改善计划”等。在地区教育公平方面，为了缩小区域教育差距，2004年，启动西部地区“两基”攻坚计划，实施西部地区农村寄宿制学校建设工程；2016年，颁布《关于加快中西部教育发展的指导意见》，对中西部教育改革发展进行顶层设计，大力促进中西部地区教育的公平发展，并在此基础上开展振兴西部地区高等教育工作。在缩小校际差距方面，2002年，发布《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》，积极推进义务教育阶段学校均衡发展，建立校长、教师定期流动机制。实施义务教育公办学校标准化建设，逐步取消“重点校、重点班”，加大薄弱学校的改造力度，通过“划片入学”和“对口升学”等措施，实现招生规范。缩小学校间办学条件的差距，2013年中国启动实施全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工作（也称“全面改薄”），并予以推进和督导，出台《全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工作专项督导办法》，并引入第三方评价，科学合理地对全面改薄的效果进行评价，全面改薄工作取得了显著的成效，改善了薄弱地区薄弱学校的基础设施，提高了义务教育学校标准化建设水平。

从法律层面保障中国公民的基本受教育权力。《中华人民共和国宪法》规定，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。《教育法》规定，“教育活动必须符合国家和社会公共利益”，明确了教育的公益性；“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制”等，从法律上确认了国家发展教育事业的责任，明确了政府是教育经费的主要承担者。《义务教育法》规定，“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利”，体现了中国人人享有受教育权利，教育平等的基本性质。

中国在保障受教育权公平方面取得了巨大的成绩。2021年中国发表《全面建成小康社会：中国人权事业发展的光辉篇章》白皮书，对中国全面建成小康社会的公民受教育权利的保障和提升进行了总结。2020年，全国学前三年毛入园率为85.2%，实现了学前教育基本普及；全国九年义务教育巩固率为95.2%，达到世界高收入国家平均水平；残疾儿童义务教育入学率超过95%；建立覆盖从学前教育到研究生教育的全学段学生资助政策体系；大力发展农村地区和中西部地区教育，全国96.8%的县实现义务教育基本均衡发展；全国高中阶段教育毛入学率达到91.2%，超过中等偏上收入国家平均水平；高等教育毛入学率提高到54.4%，在学总规模超过4000万人，建成世界上最大规模的高等教育体系。民族地区教育事业快速发展，全面普及九年义务教育；西藏自治区和新疆维吾尔自治区的南疆阿克苏地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州、喀什地区、和田地区四地州实现了从学前到高中阶段十五年免费教育。保障残疾人享有平等受教育权，保障特殊教育发展，2020年，全国共有特殊教育学校2244所，专任教师6.62万人，在校学生88.08万人，残疾学生在普通学校就读的比例均接近或超过50%。

教育扶贫政策。贫困地区的义务教育得到了重视与保障，充分发挥了教育在阻碍贫困代际传递中的重要作用。脱贫攻坚时期，2016年中国印发了《教育脱贫攻坚“十三五”规划》，保障各教育阶段从入学到毕业的全程资助，不让一个学生因家庭困难而失学，聚焦学前教育和义务教育，围绕中等职业教育和职业培训两个教育脱贫抓手，积极发展普通高中教育，继续实施高校招生倾斜和贫困家庭子女就学就业资助。2016年教育部、国务院扶贫办联合印发《职业教育东西协作行动计划（2016—2020年）》，以职业教育和培训为重点，启动实施了东部地区相关院校对西部地区的结对帮扶全覆盖，东部地区招收西部地区贫困家庭子女接受中等职业教育并实现就业脱贫，为贫困人口提供公益性职业培训。对于深度贫困地区，2018年印发的《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018—2020年）》，着力推进“三区三州”教育脱贫，针对贫困的民族地区，加大少数民族优秀人才培养力度，继续实施内地西藏班、新疆班、少数民族预科班、少数民族高层次骨干人才培养计划，招生计划向这些地区倾斜。

国务院及教育部等职能部门先后颁布与实施了“学前教育三年行动计划”“全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件”、《乡村教师支持计划（2015—2020年）》、“农村义务教育学生营养改善计划”“义务教育‘两免一补’政策”、《国家贫困地区儿童发展规划（2014—2020年）》等，对准教育最薄弱领域和最贫困群体，有针对性地采取倾斜政策，精准帮扶、分类施策、全面保障，努力实现“幼有所育、学有所教”，带动中国贫困地区教育事业取得长足进步。2021年发布《教育部等四部门关于实现巩固拓展教育脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，对实现全面小康后巩固拓展教育脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴提出了意见，要大力支持脱贫地区职业教育，提高普惠制学前教育质量，继续实施重点高校招收农村和脱贫地区学生专项计划，继续实施民族专项招生计划，等等。

中国教育在脱贫中取得巨大成就。众多研究表明，对于儿童早期教育的投入，收益较高，学前教育有助于贫困家庭缓解育儿压力，促进就业，增加家庭收入。中国在脱贫攻坚中大力发展农村学前教育，从2010年到2018年，农村地区幼儿园总数增加了61.6%，在园规模增加了26.6%。在新增资源总量中，农村幼儿园占69.8%，在园幼儿占49.2%。[9]义务教育阶段，辍学学生基本实现了应返尽返，基本实现了资助的全覆盖；顺利实施“两免一补”，对全国义务教育阶段学生免除学杂费、书本费，实施营养餐改善计划，覆盖4000万农村儿童；在校舍建设、班额和师资方面基本达到了相应的配备要求。职业教育是实现稳定脱贫的重要手段，2021年党的十八大以来，累计有八百多万贫困家庭学生接受中高等职业教育，其中通过实施“职业教育东西协作行动计划”，招收西部地区贫困家庭学生一百多万人。[10]高等教育阶段是提高贫困家庭未来收入的重要途径，也是教育公平的重要组成部分。中国在高等教育领域实施面向农村和贫困地区定向招生、一村一名大学生、建档立卡家庭贫困生专升本专项计划等。党的十八大以来，累计有514.05万名建档立卡贫困学生接受高等教育。

2.中国教育事业发展现状

（1）基础教育发展迅速，逐渐均衡

第一，学前教育阶段。1990年《幼儿园管理条例》的颁布和实施，中国学前教育逐步走上了规范化、科学化的良性发展轨道。2018年中国发布《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，对学前教育的发展意义重大。学前教育毛入园率逐年提升，取得跨越式发展。农村幼儿教育事业快速发展，基本构建起覆盖县、乡、村三级的农村学前教育公共服务体系。

中国学前教育在园幼儿和毛入园率持续上升并逐步稳定，如图1-3所示。新中国成立初期，中国在园幼儿仅为14万人，毛入园率仅为0.4%，学前教育基本处于空白状态；自改革开放后，小学净入学率稳步上升，1978年在园幼儿为788万人，毛入园率为10.6%。2020年，全国共有幼儿园29.17万所，入园儿童1791.40万人，在园幼儿4818.26万人。其中，普惠性幼儿园在园幼儿4082.83万人，普惠性幼儿园覆盖率达到84.74%。幼儿园共有专任教师291.34万人。学前教育毛入学率85.2%。2021年，中国颁布了《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，积极发展适应新形势下生育政策的托幼政策，将0—3岁婴幼儿照护服务纳入经济社会发展规划，强化政策引导，通过完善土地、住房、财政、金融、人才等支持政策，引导社会力量积极参与。

图1-3 学前教育在园幼儿和毛入园率

数据来源：《2019年全国教育事业发展统计公报》《2020年全国教育事业发展统计公报》。

第二，义务教育阶段。义务教育是教育发展的基础和提升国民素质的重要教育阶段，现阶段中国的义务教育主要包括小学教育和初中教育。新中国成立和改革开放以来，中国大力发展和全面普及义务教育，取得了举世瞩目的成就。截至2019年年底，中国九年义务教育巩固率达到94.8%，比2015年提高了1.8个百分点。九年义务教育巩固率，是指初中毕业班学生数占该年级小学一年级时学生数的百分比，是中国“十二五”规划新增的一项指标。截至2020年11月30日，全国义务教育阶段辍学学生由台账建立之初的约60万人降至831人，其中20万建档立卡辍学学生实现动态清零，为实现2020年九年义务教育巩固率达到95%的目标奠定了坚实基础。[11]

中国小学在校生规模和净入学率持续上升并逐步稳定，如图1-4所示。新中国成立初期，中国小学在校生仅为2439万人，净入学率仅为20%，有大量文盲和辍学人口；改革开放后，小学净入学率稳步上升。1978年小学在校生为14624万人，净入学率为94%、小学净入学率在2000年超过99%，其后一直稳定在99%以上并且稳定上升，2020年小学净入学率达到99.96%。

图1-4 小学在校生和净入学率

注：小学学龄儿童净入学率：小学教育在校学龄人口数占小学教育国家规定年龄组人口总数的百分比，是按各地不同入学年龄和学制分别计算的。数据来源：《2019年全国教育事业发展统计公报》《2020年全国教育事业发展统计公报》。

义务教育的初中教育阶段也取得了巨大发展，如图1-5所示。新中国成立初期，中国初中在校生仅为95万人，初中生毛入学率为3.1%；改革开放后，1978年初中生毛入学率为66.4%，1990年为66.7%，在2010年毛入学率超过100%，并稳定维持在100%以上。

图1-5 初中在校生和毛入学率

注：毛入学率：某一级教育不分年龄的在校学生总数占该级教育国家规定年龄组人口数的百分比。由于包含非正规年龄组（低龄或超龄）学生，毛入学率可能超过100%。数据来源：《2019年全国教育事业发展统计公报》《2020年全国教育事业发展统计公报》。

改革开放以来，中国义务教育在规模总量上趋近饱和，义务教育普及更加深入。1986年《义务教育法》颁布实施，历经七次修改，从法律上保障了义务教育的实施和普及。义务教育均衡也取得巨大成就。截至2020年年底，县域义务教育均衡发展如期实现了国务院提出的“到2020年全国和中西部地区实现基本均衡的县（市、区）比例均达到95%”目标。具体来看，截至2020年年底，全国累计已有26个省的2809个县实现县域义务教育基本均衡发展，县数占比96.8%，其中，中西部县数占比95.3%；有22个省份制定了省级优质均衡发展推进规划，有20个省份确定了试点县。[12]。《关于深入推进义务教育薄弱环节改善与能力提升工作的意见》提出“十四五”期间义务教育均衡发展的目标，主要包括城镇学校学位满足入学需求，降低大班额比例；教学条件持续改善；教育信息化应用水平明显提升；体育、美育、劳动教育条件得到有效保障。

第三，高中阶段教育。高中阶段教育主要包括普通高中、成人高中和中等职业学校，其中，中等职业教育包括普通中等专业学校、职业高中、技工学校和成人中等专业学校。高中阶段教育是义务教育阶段之后的教育。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出了到2015年基本普及高中阶段教育，毛入学率达到85%，并规定普通高中和职业高中的在校生和招生规模保持大体相当（1∶1）。2017年中国发布《关于印发〈高中阶段教育普及攻坚计划 （2017—2020年）〉的通知》，提出“到2020年，全国普及高中阶段教育，全国、各省 （区、市） 毛入学率均达到90%以上，普通高中与中等职业教育结构更加合理，招生规模大体相当；经费投入机制更加健全，生均拨款制度全面建立”。中国高中阶段教育从中华人民共和国成立后到2000年波动发展，在2000年毛入学率仅为42.8%，2010年后高中阶段教育稳步发展。2015年，高中阶段毛入学率为87%，超过85%的目标。2020年，全国高中阶段共有学校2.44万所，招生1504.00万人，在校生4127.80万人，高中阶段毛入学率91.2%，完成高中阶段普及攻坚的既定目标。如图1-6所示。

图1-6 高中阶段在校生和毛入学率

数据来源：《2019年全国教育事业发展统计公报》《2020年全国教育事业发展统计公报》。

（2）高等教育快速发展，稳步推进

中国高等教育发展受到政策的显著影响，阶段性明显。中华人民共和国成立后到“文化大革命”前，配合“一五”计划，1952年进行了高等学校院系调整，重点发展工业建设人才和师资，发展专门学院。改革开放后，高考恢复。1980年《中华人民共和国学位条例》颁布，确定了中国高等教育学位的相关标准，独立培养专门人才，特别是培养改革开放所需的高层次人才。作为人力资本积累和深化的重要阶段，中国高等教育在1998年前规模较小，属于精英化教育，不能满足人民日益增长的对高等教育的需求和国家经济社会发展对人才的需求。1998年中国高校的招生人数为108万；1999年招生人数上升了47.4%，增加了51万人，高等教育进入快速普及化阶段。2020年，全国各类高等教育在学总规模（包括研究生、普通本专科、成人本专科、网络本专科、高等教育自学考试本专科等各种形式的高等教育在学人数）4002万人，高等教育毛入学率51.6%。全国共有普通高等学校2688所（含独立学院257所），比上年增加25所，增长0.94%，如图1-7所示。

图1-7 高等教育在校生和毛入学率

数据来源：《2019年全国教育事业发展统计公报》《2020年全国教育事业发展统计公报》。

改革开放后，中国的高校数量和专任教师数量明显增加，如图1-8所示，特别是教育部出台《面向21世纪教育振兴行动计划》，标志着中国高等教育扩招的开始，也是高等教育发展历程中的关键性政策，普通高等学校数量从1978年的598所，到2000年增至1041所，2019年增加到2688所，是扩招前的2倍以上，是改革开放初期的4倍以上。专任教师数从1978年的20.6万人，到2000年增至46.3万人，2019年增加到174万人。大学扩招后，专任教师数量实现了快速增长。

图1-8 高等教育学校数量和专任教师数

数据来源：《中国统计年鉴》。

高等教育为人民群众提供了继续深造的机会，提高了个人、家庭的学历和就业机会，也为更高水平的学历教育和人力资本积累提供了保障。2018年教育部等三部门印发《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》，提出“适度扩大博士研究生规模，加快发展博士专业学位研究生教育”，2020年国务院学位委员会、教育部印发《专业学位研究生教育发展方案（2020—2025年）》提出了专业学位研究生教育发展目标，“到2025年，以国家重大战略、关键领域和社会重大需求为重点，增设一批硕士、博士专业学位类别，将硕士专业学位研究生招生规模扩大到硕士研究生招生总规模的2/3左右，大幅增加博士专业学位研究生招生数量”。图1-9显示，全国研究生招生总数由1978年的10708人到2019年的916503人，增长了85倍以上，特别是在本科扩招后的几年出现显著增长。出国留学生人数从1978年的近860人，增加到2018年的662100人，实现了快速增长。

图1-9 研究生招生数和出国留学人员

数据来源：《中国统计年鉴》。

高等教育的公平主要在于保证高等教育入学机会公平。1977年恢复高考后，中国持续完善高校招生政策，《2000年普通高等学校招生工作规定》对年龄、婚姻状况进行了放宽，并明确“未经教育部批准，高等学校不得规定男女生比例”，“对符合体检标准、高考成绩达到要求的残疾考生，高等学校不能仅因其残疾而不予录取”，完善了高考的非歧视和公平政策。在考试内容上，从文理分科到“3+X”，在遵循基本的选拔功能基础上，更加重视学生的个体特点和选择的多样性。在招生计划上，高考招生计划分配受到多种因素的制约。改革开放后恢复高考，中国普通高校招生分配仍按照国家计划，面向全国的院校和专业实行全国范围的招生，地区院校和专业在地区范围内招生，毕业后统一分配。从2002年起，给予高校一定的预留名额，用于调节生源不平衡的问题。[13]2014年《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》提出，继续实施国家专项计划、地方专项计划、高校专项计划等补偿政策，增加农村学生上重点高校的人数；进一步落实和完善进城务工人员随迁子女就学和升学考试的政策措施，促进城乡公平。

（3）职业教育发展日渐规范，逐步完善

职业教育是教育体系的重要组成部分，为国家提供了大量的技能型专业人才，是推动经济发展、促进就业、促进全面脱贫和乡村振兴的重要途径。改革开放以来，中国职业教育迅速发展，并不断进行结构调整和完善。职业教育的发展需要适应经济的发展，为社会输送合格的人才。1995年国家教委出台的《关于推动职业大学改革与建设的几点意见》，明确了职业大学高等教育的性质，推动职业大学转型为高等职业学院，培养“应用型人才”。1996年《中华人民共和国职业教育法》的颁布，在职业教育史上具有里程碑式的意义，为职业教育发展提供了法律保障，营造了职业教育的良好政策环境。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出“构建中国特色的职业教育体系，把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应”，说明职业教育的目标向体系化、完善化发展。2019年颁布的《国家职业教育改革实施方案》（职教20条），为中国职业教育提质培优提供了全方位的支持。职业教育培养了众多支撑经济社会发展的技能型人才，在服务国家战略、服务区域发展、服务脱贫攻坚、促进教育公平等方面发挥了重要作用。截至2020年，中国职业学校开设1300余个专业和十余万个专业点，基本覆盖了国民经济各领域，为《中国制造2035》目标的顺利完成提供了人才保障。

职业教育不仅在城市，在农村也有了巨大发展，推动了城乡教育公平。2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》指出，农村职业学校应积极培育一批具有科技精神且能够自主致富的示范农民，农村职业教育与农业发展紧密结合，培养掌握职业技术的农民。2011年《关于加快发展面向农村的职业教育的意见》提出，应改善农村职业学校的基础办学条件，充分挖掘农村人力资本潜能，提升县域经济劳动力贡献度。中国农村职业教育的进一步巩固发展，为接下来的创新发展奠定了坚实的基础。农村职业教育与农村脱贫攻坚、乡村振兴等一系列农村重大战略紧密相关，能够充分发挥教育扶贫的作用。《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018—2020年）》提出将农村职业教育与精准脱贫相结合，精准对接脱贫所需的职业技能。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》要求，面向农民进行大规模的职业技能培训，加强职业教育，逐步分类推进中等职业教育免除学杂费，为农村居民接受职业教育提供物质保障。2021年中央一号文件《中共中央、国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出，面向农民就业创业需求，发展职业技术教育与技能培训，建设一批产教融合基地，为乡村产业振兴提供人力资源保障。

（4）教育财政总量充足，结构不断优化

教育财政是教育事业发展的基本保证，政府教育财政投入可以增加教育供给，平衡教育资源分配，降低家庭和个体承担的教育成本，促进教育公平。

第一，中国教育经费投入充足，持续增长。教育投入是发展教育事业的重要物质基础，中国始终坚持优先发展教育，重视增加教育投入。近年来，中国教育经费总投入和国家财政性教育经费持续增长，见表1-1。2019年，全国教育经费总投入为50178.12亿元，比2018年增长8.74%。其中，国家财政性教育经费（主要包括一般公共预算安排的教育经费、政府性基金预算安排的教育经费、国有及国有控股企业办学中的企业拨款、校办产业和社会服务收入用于教育的经费等）为40046.55亿元，比上年增长8.25%，占教育经费总投入的79.81%。教育经费投入快速增长，如图1-1所示。在2012年实现国家财政性教育经费在国内生产总值中占比超过4%以后，继续稳定增长，是中国教育发展的坚实物质保障。

表1-1 教育经费投入情况

图1-10 教育经费总投入和国家财政性教育经费

数据来源：《中国教育经费统计年鉴2020》。

第二，教育经费结构不断优化，推动教育公平。国家在财政性教育经费总量增长的基础上，针对不同发展阶段的重点问题，通过对教育经费结构的不断调整，促进教育发展，推动教育均衡和教育公平。2018年出台《国务院办公厅关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》，意见指出，要调整优化财政支出结构，保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例一般不低于4%，确保一般公共预算教育支出逐年递增，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年递增；重点保障义务教育均衡发展，落实对农村不足100人的小规模学校按100人拨付公用经费和对寄宿制学校按寄宿生年生均200元标准增加公用经费补助政策；健全中小学教师工资长效联动机制，实现与当地公务员工资收入同步调整，确保中小学教师平均工资收入水平不低于当地公务员平均工资收入水平；落实中西部地区高等教育振兴计划，支持中西部地区高等教育的发展。

选取代表性年份各级各类教育机构教育经费支出明细进行比较。2010年各级各类学校教育经费支出情况如下。学前教育阶段教育经费支出为718亿元，占教育经费总支出的3.82%。普通小学教育经费支出为48858亿元，占教育经费总支出的25.85%。其中农村小学教育经费支出为3102亿元，占普通小学教育经费总支出的63.86%。普通初中教育经费支出为3429亿元，占教育经费总支出的18.25%。其中农村初中教育经费1897亿元，占普通初中教育经费总支出的55.31%。普通高中教育经费支出为1924亿元，占教育经费总支出的10.24%。其中农村高中教育经费支出为263亿元，占普通高中教育经费总支出的13.7%。中等职业学校教育经费总支出1332亿元，占教育经费总支出的7.1%。高等学校教育经费支出为5338亿元，占教育经费总支出的28.40%。[14]

2014年各级各类学校教育经费支出情况如下。学前教育阶段教育经费支出为3234亿元，占教育经费总支出的7.85%；普通小学教育经费支出为11840亿元，占教育经费总支出的28.73%；其中农村小学教育经费支出为7308亿元，占普通小学教育经费总支出的61.72%。普通初中教育经费支出为7301亿元，占教育经费总支出的59.54%；其中农村初中教育经费支出为1623亿元，占普通初中教育经费总支出的42.19%。普通高中教育经费支出为4246亿元，占教育经费总支出的10.31%；其中农村高中教育经费支出为1623亿元，占普通高中教育经费总支出的42.19%。中等职业学校教育经费支出2307亿元，占教育经费总支出的5.6%。高等学校教育经费支出为10464亿元，占教育经费总支出的25.10%。

2018年各级各类学校教育经费支出情况如下。学前教育阶段教育经费支出为3653亿元，占教育经费总支出的8.11%。普通小学教育经费支出为12687.87亿元，占教育经费总支出的28.17%；其中农村小学教育经费支出为7576亿元，占普通小学教育经费总支出的59.71%。普通初中教育经费支出为7960亿元，占教育经费总支出的17.67%；其中农村初中教育经费支出为4467亿元，占普通初中教育经费总支出的56.11%。普通高中教育经费支出为4668亿元，占教育经费总支出的10.36%；其中农村高中教育经费支出为1877亿元，占教育经费总支出的40.21%。中等职业学校教育经费支出为2448亿元，占教育经费总支出的5.43%。高等学校教育经费支出为11656亿元，占教育经费总支出的25.88%。

从代表性教育经费支出的分布来看，中国教育经费总量快速增长，其中义务教育阶段的小学和初中教育经费占教育经费总支出比重最大，其次是高等教育；义务教育阶段教育经费投入保持高位稳定，高中阶段教育经费支出逐渐增加，适应中国综合教育学历提升的要求和高中教育普及攻坚的要求，幼儿园教育经费投入增长明显。在城乡分布上，小学和初中阶段，农村教育经费占比均超过50%，体现了中国对农村义务教育的财政支持。

生均一般公共预算教育经费可以反映对学生个体的平均投入，也是衡量教育支出的重要指标之一。由于统计口径的变化，选取2017年、2018年数据进行比较。

2018年，全国幼儿园为7671.84元，比上年增长10.36%，增长最快的是贵州省（29.71%）；全国普通小学为11328.05元，比上年增长3.82%，其中，农村为10548.62元，比上年增长3.47%，普通小学增长最快的是河南省（10.81%）；全国普通初中为16494.37元，比上年增长4.79%，其中，农村为14634.76元，比上年增长4.05%，普通初中增长最快的是安徽省（11.19%）；全国普通高中为16446.71元，比上年增长8.64%，增长最快的是贵州省（19.89%）；全国中等职业学校为16305.94元，比上年增长7.90%，增长最快的是江西省（24.78%）；全国普通高等学校为22245.81元，比上年的21471.03元增长3.61%，增长最快的是海南省（29.78%）。

2019年，全国幼儿园为8615.38元，比上年增长12.30%，增长最快的是广东省（31.28%）；全国普通小学为11949.08元，比上年增长5.48%，其中，农村为11126.64元，比上年增长5.48%，普通小学增长最快的是广东省（9.80%）；全国普通初中为17319.04元，比上年增长5.00%，其中，农村为15196.86元，比上年增长3.84%，普通初中增长最快的是陕西省（14.50%）；全国普通高中为17821.21元，比上年增长8.36%，增长最快的是西藏自治区（23.51%）；全国中等职业学校为17282.42元，比上年增长5.99%，增长最快的是青海省（36.46%）；全国普通高等学校为23453.39元，比上年增长5.43%，增长最快的是新疆维吾尔自治区（28.11%）。[15]

从各级生均一般公共预算教育经费支出情况可以看出，生均教育经费支出最高的是高等学校，最低的是幼儿园；幼儿园的生均教育经费增长最快，其次是高中，体现了中国发展普惠制幼儿园和高中教育普及攻坚的经费投入；义务教育阶段生均教育经费总量和增长率都较为稳定，体现了国家对于义务教育的重视和持续投入；生均教育经费增长较快的集中于中西部地区，主要是因为中西部地区的生均教育经费较低，同时，也体现了教育经费对这些地区的倾斜和侧重；义务教育阶段农村生均教育经费与总体仍存在一定差距，且增长速度低于总体，说明教育的城乡差距仍然存在，需要进一步缩小城乡教育水平差距。

3.中国教育公平发展现状

在包容性的发展理念下，中国重视和推进教育公平，但由于中国经济和社会发展不平衡导致的城乡差距、地区差距、校际差距等教育不公平仍然存在。

（1）城乡教育公平

中国长期存在城乡二元结构，城市和乡村在经济、社会、教育等方面存在一定的差距，城乡教育差距存在于校园基础设施、教师水平、教育经费、家庭教育支持等方面。中国也在各个阶段对于促进城乡教育公平制定了一系列的政策措施。

表1-2列出了城乡基础教育资源的差异，数据根据《中国教育统计年鉴2019》的小学、初中、高中阶段的办学条件和在校生人数计算得出。生均图书册数、每百名学生教学计算机台数、生均教学仪器设备资产值和生均实验设备资产值都可以反映出教育资源的状况，这些教育资源的投入有助于学生学习成绩和综合素质的提升，也是教育资源投入的重要体现。首先在，生均图书方面，小学和初中的义务教育阶段农村均高于城市，一方面是由于近年来加大了对乡村物质的投入，另一方面是由于人口流动等因素影响，农村在校生数量远低于城市，高中阶段的生均图书数量城乡差距不大。其次，在每百名学生教学计算机台数方面，2003年，全国农村教育工作会议召开，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》提出，实施农村中小学现代远程教育工程，促进城乡优质教育资源共享，提高农村教育质量和效益，使农村初中基本具备计算机教室。随着教育数字化和网络化的发展，计算机教学深入学校、深入课堂，促进了优质教育资源的共享。2019年义务教育阶段，农村的该项数据均高于城市，说明农村的硬件办学条件近年来得到了显著提升；高中阶段，农村的该项数据低于城市，可能的原因是农村高中以升学率为导向，较城市数字化程度较弱。最后，在生均教学仪器设备资产值和生均实验设备资产值方面，城市的数据基本高于农村（除初中阶段生均实验设备），教学硬件的水平仍存在城乡差距，仍需要教育投入。

表1-2 基础教育资源城乡差异（2019年）

表1-3列出了专任教师学历的城乡差异。学历是教师素质的重要影响因素，也是教师招聘的门槛之一。乡村教师是农村整体教育质量提升的重要保障，也是推进乡村振兴的重要组成部分。从整体来看，教育阶段越高，专任教师学历越高；教育阶段越高，城乡专任教师学历差距越小。幼儿园阶段，专任教师学历多为大专，超过一半，城市中有近30%的教师教师拥有本科学历，农村仍有近30%的没有大专学历。众多研究表明，早期儿童教育对于人的成长和发展起着至关重要的作用，高质量的教育体系离不开学前教育水平的提高，幼儿园教师的专业水平对幼儿教育质量影响较大。小学阶段，城市专任教师的学历大部分在本科级以上，而农村专任教师的学历仍有一半以上为本科以下。初中阶段，城乡专任教师学历差距较小学有所下降，城乡专任教师学历大部分在本科及以上，农村高学历专任教师较少，仅有1.26%教师为研究生学历。高中阶段，城乡专任教师学历差距最小，城乡教师学历基本在本科以上，城市专任教师拥有研究生学历的超过10%，高于农村。

表1-3 专任教师学历占比城乡差异（2019年）

续表

基础教育职称是教师专业技能和教学水平的重要体现，也是激励教师工作积极性的重要举措。中国多次进行中小学教师职称制度改革，中高级岗位设置向乡村学校倾斜。表1-4列出了幼儿园、小学、初中、高中阶段城乡专任教师职称占专任教师的比例，整体来看城乡专任教师职称差距较小，教育层次越高，差距越大，主要体现在副高级职称以上的差距。具体来看，幼儿园阶段，城乡拥有中级以上职称的专任教师占比差距不明显；小学阶段，乡村拥有副高级及以上职称的专任教师占比高于城市，中级职称城市略高于农村；初中阶段，城市专任教师拥有副高级及以上职称的比重高于农村，中级职称比重差距较小；高中阶段，城市拥有副高级及以上职称的专任教师占比高于农村，其中农村未定级专任教师比重仍有近20%。

表1-4 专任教师职称城乡差异（2019年）

续表

中国历来重视缩小城乡教育差距，并出台了一系列的政策措施。为实施乡村教师支持计划，吸引优秀人才到乡村学校任教，稳定乡村教师队伍，带动和促进教师队伍整体水平提高，促进教育公平，2015年国务院印发《乡村教师支持计划（2015—2020年）》，主要通过选拔和定向培养乡村教师，实行差别化补助标准提高乡村教师生活待遇，统一城乡教职工编制标准，职称向乡村学校倾斜，推进义务教育阶段教师队伍“县管校聘”管理体制改革，加强乡村教师培训，提升乡村教师素质。组织开展一系列乡村教师专项计划，例如《银龄讲学计划实施方案》，公开招募优秀退休校长、教研员、特级教师、高级教师等到农村义务教育学校讲学，发挥优秀退休教师引领示范作用，促进城乡义务教育均衡发展。2016年国务院印发了《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，文件要求各地加快统筹城乡教育资源配置，加快缩小县域内城乡教育差距，推进县域内城乡义务教育学校建设标准统一、教师编制标准统一、生均公用经费基准定额统一、基本装备配置标准统一和“两免一补”政策城乡全覆盖，促进城乡义务教育资源均衡配置。为对贫困地区和教育落后地区进行政策倾斜，2021年教育部、国家发展改革委、财政部发布《关于深入推进义务教育薄弱环节改善与能力提升工作的意见》，要求持续改善农村基本办学条件，以农村义务教育学校薄弱环节为重点，结合乡村振兴战略，持续改善影响正常教育教学和生活的基本办学条件。

（2）区域教育公平

区域教育公平是教育公平的重要组成部分。中国幅员辽阔，不同地区的生态环境和地理条件不同，经济和社会发展水平不同，教育发展水平存在一定差异。区域教育均衡不仅要考察东中西部各区域之间的教育情况，各个区域及省、市、自治区内部的教育均衡也是教育公平的重要组成部分。

表1-5列出了基础教育资源的差异，数据根据《中国教育统计年鉴2018》中各区域小学、初中、高中阶段的办学条件和在校生人数计算得出。整体来看，基础教育资源省际差异明显，东部地区水平普遍高于中西部地区。首先，每百名学生教学计算机数量可以反映学校的硬件和信息化建设水平，从小学到高中，数量逐渐增加，小学阶段，数量最高的北京（23.11）和数量最低的江西（5.75）相差近四倍，排名前三的分别为北京（23.11）、上海（19.10）、浙江（18.68），排名后三的分别是河南（7.84）、湖南（6.94）和江西（5.75）；初中阶段，数量最高的北京（32.72）和数量最低的江西（8.52）相差近四倍；高中阶段差距更大，数量最高的北京（134.29）和数量最低的河南（8.89）相差10倍以上。其次，生均仪器设备资产值可以反映学校的基础设施建设水平和硬件水平，从小学到高中，逐渐增加。省份差异较不明显，除北京、上海等优势较为明显，东中西部地区差异较不明显。

表1-5 基础教育资源区域差异（2019年）

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表1-6列出了专任教师本科以上学历占比地区差异，从整体来看，教育阶段越高，专任教师学历越高，区域差异越不明显。小学阶段，大部分省份本科以上学历教师占比大于50%，北京、天津、上海、浙江均超过80%，而广西、海南超过50%。初中阶段，大部分省份本科以上学历专任教师占比大于80%，北京则接近100%，江西、湖北未超过80%，山西、黑龙江、安徽、江西、河南、湖南、广西、海南、四川、贵州、甘肃、青海、新疆未超过全国平均水平。高中阶段，所有的省份本科以上专任教师占比均超过90%，江西、青海、新疆略低。

表1-6 专任教师本科以上学历占比地区差异（2019年）

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2002年《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》首次提出义务教育均衡发展的任务要求，2005年《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》要求把工作的重心放在县（市、区）域内义务教育均衡发展方面，同时要求有条件的地区推进学前教育和高中阶段教育的均衡发展。2007年“两基”攻坚计划顺利完成，缩小了东西部地区义务教育差距，从根本上改变了西部地区教育相对落后的状况。2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》提出，推进义务教育均衡发展的基本目标是，每一所学校符合国家办学标准，办学经费得到保障；教育资源满足学校教育教学需要，开齐国家规定课程；教师配置更加合理，提高教师整体素质。2013年起，教育部每年对义务教育均衡进行督导和评估；到2020年年底，全国96.8%的县通过了国检验收；2021年，全国义务教育基本均衡已经全国实现。

（3）校际教育公平

除了宏观角度的城乡教育公平和区域教育公平，微观角度的校际教育公平也引起了国家和人们的重视。缩小校际教育差距，是教育均衡和教育公平的重要组成部分，《国家中长期教育改革和发展纲要（2010—2020）年》颁布实施后，中国在全国和地方开展了一系列缩小校际教育差异的行动。2014年教育部印发《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》，明确实施小升初就近入学的方法和流程，实行校长教师交流轮岗，促进教育公平。2021年中国印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”），着力于推动教育资源均衡发展，扩大优质教育资源，缩小学校间教育水平差距，促进教育公平。各地方政府也出台措施促进校际教育资源的均衡配置，北京2019年出台“多校划片”政策，2020年多地推行“公办民办校同步招生”政策。2021年配合“双减”政策的落地，各地有计划地推行教师轮岗制度，促进生源、师资等教育资源的均衡。

除了义务教育阶段，高等教育由于资源、经费、区域的不同，也存在较大差异，且在建设世界一流大学和一流学科的背景下，这种差距有逐渐扩大的趋势。以生均教育经费为例，如图1-11所示，不同隶属高校生均教育经费支出存在较大差异，2019年中央属高等学校是地方高等学校的两倍多，地方高等学校教育经费仅为全国高等学校教育经费平均水平的83%。

图1-11 不同隶属高校生均教育经费支出（2019年）

数据来源：《中国教育经费统计年鉴2020》。

总体而言，改革开放40多年来，中国各级各类基础教育得到了快速发展，教育公平逐步推进。中国制定了一系列促进教育发展的政策，极大地促进了教育规模和教育质量的提高；同时，为了教育资源的均衡配置和教育公平，制定了一系列促进教育公平的政策，教育结构不断优化，在教育发展和教育公平方面取得了巨大的成就。但教育仍存在不均衡、不公平的现象，城乡差距、地区差距和校际差距等仍然需要进一步解决。教育公平要配合解决相对贫困问题、促进乡村振兴和推动共同富裕取得实质性进展等国家的战略决策。