第三节 党内法规的体系性支撑
《中国共产党党内法规制定条例》第3条第1款规定：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。” 《中央企业合规管理办法》虽然未把“党内法规”明确列入合规的渊源，但并不意味着中央企业在合规时就不考虑党内法规。该办法在第5条中，把“坚持党的领导”作为中央企业合规管理工作应当遵循的第一原则进行说明;第7条规定，中央企业应当严格遵守党内法规制度，企业党建工作机构在党委（党组）领导下，按照有关规定履行相应职责，推动相关党内法规制度有效贯彻落实。对中央企业来说，在开展合规管理工作时，应坚持大合规理念，企业内法律合规与党的纪检监督双线共存，合力实现从人员到业务的全面合规。在国有企业合规管理实践中，党内法规已经是国有企业开展合规管理的重要依据和必须遵守的规范，从党内法规的概念、各层级指引关于“规”的界定以及企业需要遵守法律法规的要求分析，不难得出党内法规是国有企业合规管理的重要渊源。1
一、国有企业服膺于党内法规的内生性逻辑
党内法规是对党内行为规范的一系列规定，包括党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则七种。党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务权利以及党的纪律等作出根本规定。准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为等作出基本规定。条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。规定、办法、规则、细则则对党的某一方面重要工作的要求和程序等作出具体规定。
“党内法规”的提法最早是由毛泽东在1938年党的扩大的六届六中全会的报告中提出的，他在讲到党的纪律时指出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”2 随着党的建设的不断深入发展，目前已形成了较完备的党内法规制度体系。党的十八届四中全会提出，要“运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处”，为“四个全面”战略布局的顺利推进提供法理保障和动力支持。党的十九大报告明确提出，要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。通过多年来加强党内法规制度建设、推进依规治党、从严治党的探索，党已经形成以党内法规为核心、“内容科学、程序严密、配备完善、运行有效”的党内法规体系，成为党的制度建设乃至国家法治体系建设的重要内容。“党内法规制度体系”是一种参照国家法律的体系化思维，是将体系化方法运用到党内法规制度建设的必然结果，是党内法规理论与实践经验积累的必然产物，为新时期中国共产党管党治党与治国理政提供了重要制度抓手。3
习近平总书记提出，“以党章为根本遵循，本着于法周延、于事有效的原则，制定新的法规制度，完善已有的法规制度，废止不适应的法规制度，健全党内规则体系”4。据此思想，《关于加强党内法规制度建设的意见》规定，在党章之下分为党的组织法规制度、领导法规制度、自身建设法规制度、监督保障法规制度四大板块，以“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调为原则，形成了主体、行为、监督保障三位一体的制度结构，为整体推进党内法规体系提供了严谨、科学、有序的顶层制度设计。因此，为实现党内法规制度体系化，不仅需要从宏观层面遵循科学合理设计的党内法规制度体系总体框架，而且需要从健全基础主干性中央党内法规、完善配套中央党内法规、健全部门和地方党内法规、统筹推进党内法规立改废释工作予以综合推进。5
二、党内法规与国家法律的体系性互动
现代法治的最本质含义是国家公权力的使用与运作受到国家法律体系的支配。从立法的立意来看，党内法规与国家法律的创设分别属于相互独立又相辅相成的法理体系。6
党内法规与国家法律是互相区别、相融相生的关系。一方面，国家法律是通过对权利义务的界定来调整、控制和引导人们行为以达到社会控制目的的“硬法”，而党内法规特指适用于党内调整各组织关系的“软法”。 “党内法规的调整对象是党组织工作活动和党员行为，对全体党组织和党员具有约束力，其强制力来源于党组织和党员的自觉认同、党内的纪律、党组织和党员的权利利益。国家法律法规则是由国家制定或认可的、以国家强制力保证实施的、对全体社会成员具有普遍约束力的行为规则，其强制力和处罚措施比党内法规要强大得多。”7 另一方面，二者相互衔接，并在特定的前提下相互转化，都是政党政治中不可或缺的规范性文件，各自发挥着在法治生活中的作用。
党内法规是法治精神在党内治理的最好体现，是规范党组织和全体党员活动及行为的重要依据。党内法规与国家法律在适用上是协同的，即协调和调动两个法制系统内各个组成部分的积极因素，以合作共赢的方式共同推动系统的发展，形成制度化、系统化的合力，最终使个体受益，整体发展。中国共产党作为执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，在领导建设中国特色社会主义事业的过程中，势必要将党的意志通过宪法规定的法定程序体现到国家法律体系中。依规治党与依法治国相互结合，不断推进依法立法、依法行政、依法司法。
党内法规是适用于党内、规范党内各主体行为的规则规范，国家法律体系则是适用于全体公民的法律规范。二者在立法主体、适用范围、概念内涵等方面存在一定的不同，互相不能替代对方在规定区域内发挥作用。因此，必须准确把握党内法规制度体系和中国特色社会主义国家法律体系的客观规律，做到统筹兼顾、协同推进。
三、改革发展视角下国有企业的新任务
党的十九大对国有企业改革作出重大部署，强调“推动国有资本做强做优做大” “深化国有企业改革”。牢牢把握国有企业改革的正确方向，必须坚持党对国有企业的领导不动摇。8 党的十八大以来，习近平总书记着眼于为做强做优做大国有企业提供动力和保证，对加强国有企业党建工作作出重要指示、发表重要讲话，形成了一系列党建工作新要求，把党的政治优势、组织优势厚植为全面加强国有企业党的建设。坚持党的领导、加强党的建设，是我国国有企业的光荣传统和独特优势，是国有企业的“根”和“魂”。
国有企业党的建设的目标任务，是要通过加强和完善党对国有企业的领导、加强和改进国有企业党的建设，使国有企业成为“六个力量”，即党和国家最可信赖的依靠力量，坚决贯彻执行党中央决策部署的重要力量，贯彻新发展理念、全面深化改革的重要力量，实施“走出去”战略、“一带一路”建设等重大战略的重要力量，壮大综合国力、促进经济社会发展、保障和改善民生的重要力量，我们党赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利的重要力量。
关于中国特色现代国有企业制度，习近平总书记2016年10月10日至11日在全国国有企业党的建设工作会议上指出，“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格。9 因此，必须坚持“两个一以贯之”，即坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之;建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。
习近平总书记强调，国有企业领导人员是党在经济领域的执政骨干，是治国理政复合型人才的重要来源，肩负着经营管理国有资产、实现保值增值的重要责任。国有企业领导人员必须做到对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁。10 特别是国有企业党委（党组）书记，既要成为优秀的党委（党组）带头人，善于总揽全局、协调各方，善于抓班子带队伍、聚人才强党建，又要成为经营管理的行家里手，有敏锐的市场洞察力，有果敢的战略决断力，有坚忍不拔、攻坚克难的推动力，为企业改革发展把好舵。
全面从严治党要在国有企业落实落地，必须从基本组织、基本队伍、基本制度做起。坚持建强国有企业基层党组织不放松，确保企业发展到哪里、党的建设就跟进到哪里、党支部的战斗堡垒作用就体现在哪里，为做强做优做大国有企业提供坚强组织保证。同时，还要重视党支部教育管理党员、团结凝聚职工群众的主体作用，把思想政治工作作为企业党组织一项经常性、基础性工作来抓，让支部成为团结群众的核心、教育党员的学校、攻坚克难的堡垒。11
四、国有企业合规管理的党内法规之维
坚持党对国有企业的领导，是深化国有企业改革必须坚守的政治方向、政治原则。党对国有企业的领导是政治领导、思想领导、组织领导的有机统一，把方向、管大局、保落实是发挥党组织领导核心和政治核心作用的本质和内涵。
企业党委（党组）的主要职责是行使“三项权利”，做好“四个协调”。具体而言，对保障落实党中央重大方针政策、内部重要人事任免行使决定权;对企业发展战略、经营方针调整、项目投资等重大经营管理事项行使把关权;对企业遵守国家法律法规、产业政策、保护职工合法权益具有监督权。协调与董事会、经理层和监督力量的关系，通过落实好研究重大事项的前置程序，保证董事会决策的独立性，保证经理层行使经营管理权，事先听取党委（党组）意见，保证党组织的领导权和协调作用得到充分发挥。12
随着依法治国和国企改革进一步深化，企业在持续发展中面临着内外部环境的不断变化，在很多领域面临着合规风险挑战。13 近年来，随着经济全球化深入，各国政府对企业合规要求越来越高，监管力度越来越大。合规管理已是企业规范管理的重要内容，是世界一流企业为适应市场监管日趋严格的新形势，在企业内部组织开展的一项重要管理活动，是全球企业发展的新趋势。14 开展合规管理能为企业全面提升管理、防范风险、勇于承担社会责任、实现企业可持续发展提供强大动力。国有企业党组织应履行好合规管理职责，主要包括：向企业的重大决策提出方向建议，由董事会决策;宣传党和国家的方针政策并监督其实施;对企业的选任决策提出建议，由有权机构依法律程序决定;对企业经营管理的事项如市场交易、安全环保、产品质量、劳动用工、廉洁从业予以合规监督检查，促进企业健康发展。
国有企业是党领导的国家治理体系的重要组成部分，理所当然要坚持党的领导，国有企业党组织要发挥领导核心和政治核心作用，把方向、管大局、保落实。国有企业的特殊性、党内法规的自身属性决定了党内法规是国有企业开展合规管理的重要渊源。15
1 卞传山：《党内法规是国有企业合规管理的重要渊源》，载《上海国资》2022年第5期。
2 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第528页。
3 周叶中：《以党内制度建设推进国家治理法治化——准确把握国家治理现代化的三个重要环节》，载《国家治理》2017年第41期。
4 《全面从严治党，核心是加强党的领导》（二○一六年一月十二日），载习近平：《论坚持党对一切工作的领导》，中央文献出版社2019年版，第123—124页。
5 周叶中：《以党内制度建设推进国家治理法治化——准确把握国家治理现代化的三个重要环节》，载《国家治理》2017年第41期。
6 李哲：《党内法规同国家法律的衔接和协调研究》，载《新疆大学学报（哲学社会科学版）》2023年第2期。
7 王将军、王婧、邓利强、郑雪倩：《明确内涵、完善法规、强化制度——医院法治建设问题探讨及对策建议（中）》，载“卫生与健康法律服务”微信公众号2023年7月28日，https://mp.weixin.qq.com/s/A3GImUBFdOZpwL0WeYCvGQ。
8 李庆喜、李志强：《做强做优做大国有企业是实现公共利益的经济基础》，载《毛泽东邓小平理论研究》2022年第2期。
9 《习近平在全国国有企业党的建设工作会议上强调：坚持党对国企的领导不动摇》，http://www.xinhuanet.com/politics/2016-10/11/c_1119697415.htm，2024年1月27日访问。
10 同上。
11 李可、焦海涛：《坚持党对国有企业的领导不动摇》，载《经济日报》2018年2月1日第13版。
12 王智奎：《把党的领导更好融入公司治理》，载《学习时报》2020年1月15日第4版。
13 杨力：《中国企业合规的风险点、变化曲线与挑战应对》，载《政法论丛》2017年第2期。
14 张晓波、徐娜：《国企国际化经营风险、内控、合规一体化研究》，载《科学决策》2023年第4期。
15 卞传山：《党内法规是国有企业合规管理的重要渊源》，载《上海国资》2022年第5期。