第一章 国际危机管理研究的理论探索

第一节 德国危机管理基本概念

一 国际危机

德语中的“危机”一词源于16世纪的拉丁语crisis，最初只用在医学领域，后来逐渐延伸到经济、政治等领域。由于“危机”是一个包罗万象的抽象概念，对“危机”的界定取决于事件本身，可谓仁者见仁，智者见智。例如，近年来全球气候和生态环境不断恶化，有些国家会将此定义为“气候危机”“生态危机”，并采取相应措施进行危机管理，有些国家则因为种种原因并未将气候和环境恶化问题视为“危机”。再如，大量叙利亚难民涌入欧洲，在难民潮爆发初期，德国媒体中较多使用“移民问题”（migrations problem）的字眼，并未将此问题视为“危机”，直到2015年难民潮规模越来越大并引起世界关注，迫使德国政府采取全面的难民安置政策时，“难民危机”（flüchtling skrise）一词才被普遍使用。事实上，德国政府或者学术界并未对“危机”或“国际危机”进行过明确定义，因此，对这一概念的理解要从相关政府文件中探寻。

在现有政策性文件中，联邦公民保护和灾害救助局（Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe，缩写BBK）的官方文件对“危机”的描述指出，危机指偏离正常状态的情况，受保护资产将会或已经遭受损失，且该情况达到了一般上层建筑机构设置和组织流程无法解决的程度，为此需要建立一个特殊的上层建筑组织机构（BAO）。[1]对于“危机”是“非正常”“有损失”的事件这一点与学术界大部分定义相同，其不同之处在于重视建立危机应对组织机构，这一点可以从下文对德国国际相关组织机构的总结中看出。

在德国政府的“回顾2014”项目结果报告中，出现了“危机政策”（krisen politisch）[2]一词，表示当前德国外交政策改革的聚焦点在国际政治危机管理领域。根据上下文看，这里的危机特指2014年前后国际重大危机。

德国政府通过这份“回顾2014”项目报告对当前的国际危机提出了自己的认识，认为国际危机是持久性的，例如欧债危机、乌克兰危机、难民危机等都持续了相当长的时间，影响范围广，且影响仍在持续。

传统意义上的国际危机是指“两个或两个以上的国家和政府之间在严重冲突中所发生的相互作用，这种冲突不是实际的战争，但却使人感到高度的战争威胁”。[3]同时，危机的构成至少包括“决策单位的首要目标受到威胁”“可做出反应的时间大大受限”以及“事件本身的意外性”等要素。[4]

然而，在新的时代背景下，国际危机呈现了许多新特点，包括国际危机常态化，国家之间互动更频繁，危机持续时间长，危机管理困难大，危机管理的目标和手段多元化，并且危机反应时间也不再像以往那么紧迫。

随着国际环境的改变，国际危机的爆发形式愈发多元化，国际危机的战争要素也已逐渐淡化，因而国际危机已不仅仅局限于爆发力强、持续时间短、爆发战争的危险性大这几个特点。例如，欧债危机是一场国际债务危机，是欧盟各国之间经济上的依赖与被依赖、支援与被支援、帮助和被帮助的关系，因而不会引发战争或暴力冲突。

随着全球化极大地推进了国际政治、安全与经济网络的发展，各种危机在全球关系网中也变得更加敏感与脆弱。美国“9·11”事件和近年来欧洲接连不断爆发的恐怖袭击事件等，无不在证明了新形势下国际危机的敏感和脆弱性的同时，促进了国际危机管理向多边合作、多元目标方向转变，也促使各国意识到在国际危机管理中危机预防环节的重要性。正因为如此，国际危机管理的重点逐渐向预防环节靠近，为危机管理赢得更多的反应时间。在德国政府关于国际危机管理的官方文件中，更是体现了其对危机预防环节的重视。

近年来爆发的乌克兰危机、欧洲难民危机等，无一不体现出国际危机的管理难度大、目标和手段多元化等新特点。例如，乌克兰危机对欧盟和德国而言都是非常棘手的问题，从2013年末爆发以来，直至今日依然没有找到有效的根本性解决途径。难民危机对欧洲的冲击更是深刻，相关各国因各自利益和价值观的不同，对危机管理的目标和手段选择持有不同的态度，欧盟内部迟迟无法达成一致。

综上所述，德国政府对当前国际危机的理解重点在政治和安全层面，在政治和安全形势偏离了正常状态，并且具有持续时间长、管理难度大、管理目标和手段多元化等特点的情况下，不得不为此建立一个特殊的上层建筑组织机构，来组织协调危机管理进程，以达到消除危机的目的。在此过程中，德国政府高度重视危机预防。

二 危机管理

“危机管理”这一术语源自经济学，属于经济学研究范畴。最初它是指对经济发展中出现的和即将出现的经济危机进行管理，后来这一术语引入国际政治研究领域，危机管理具有了对国际外交和安全危机进行管理的含义。

在Meyers Grosses Taschenlexikon（1983）中，“危机管理”指为应对危机所采取的全部措施：（1）在不进行改革的前提下解决政治-社会危机；（2）（在外交政策领域）在国家间冲突中，保护基本国家利益，避免危机升级为战争，并采用和平方式解决危机。[5]

该解释强调管理等同于措施的集合，前者认为危机管理的目标在于“保持平衡”，即恢复原有的平衡状态；后者强调危机管理的实施层面，包括识别情境、研发策略和采取措施，并且不诉诸武力。

BBK对危机管理的描述是“alle Maßnahmen zur Vermeidung von，Vorbereitung auf，Erkennung und Bewältigung sowie Nachbereitung von Krisen”，即“所有能够避免、准备、识别、克服危机和事后处理的手段”[6]。该定义同Meyer的定义有相似之处，认为危机管理等于措施总和。不同之处在于，它并不是以结果（恢复平衡）来界定危机管理的目标，而是从实施层面去界定，间接表明危机管理的过程性，强调危机前、危机中、危机后三个阶段。

从德国政府2015年度裁军工作报告中可以看出，德国政府对危机管理的理解是从安全层面出发，并且认为这是北约的核心职责。[7]

西方学者对国际危机管理的理解各有不同。冷战前，国际危机管理主要以避免战争为目标。汉斯佩特·诺伊霍尔德认为，“一场危机在其强度已经被降低到可以合理地排除重大的战争时，则可以说这场危机已经被成功地管理了”[8]。

然而，随着冷战结束后国际格局和危机特征的变化，这种认识的片面性和局限性愈发明显。因为避免战争已经不是一个国际危机管理的主要目的，而且没有考虑危机目标的多样性，有时候，避免和控制危机并非危机管理主体的真正目标。相反，有时候策划危机也被视为一种实现国家利益的外交手段。例如，奥兰·扬在其代表作《实力政治：超级大国危机期间的讨价还价》中提出，“危机是增进己方利益的机遇，敌人是敌对国家而不是危机本身”。奥兰·扬的观点与国际关系理论中的现实主义流派有共同之处，强调危机管理的目的性，即通过危机管理使己方利益最大化。

威廉·R.金特纳（William R.Kintner）和大卫·C.施瓦茨（David C.Schwarz）从危机管理目的角度出发，认为危机管理是“赢得一场危机，同时将危险和冒险限制在双方所能忍受的范围内”[9]。该定义认为“赢”是危机管理的最终目的，同时要控制危险的限度。

然而，危机管理的内涵并不局限于危机发生之后这个阶段，德国危机管理理念更注重前期预防。我国学者杨洁勉的观点较为接近危机全过程，他认为：“‘危机管理’系指某种管理过程，包括：计划的、连续的和动态的过程，还指政府或组织针对潜在或当前的危机，在事前、事中和事后都利用科学的方法，采取一系列的因应措施。我们对‘危机管理’的定义是指防止形势长期恶化乃至引发战争而对危机进行预防、决策、应对、解决、后续处理的整个管理过程。”[10]

上述国际危机管理的界定，各自存在可取之处，但也有不足。首先，危机管理的最终目标是多样的，并不能局限于恢复以往的平衡状态，危机相关方的目标甚至有可能是打破旧平衡、重塑新的平衡。也不能单纯以输赢来下定论，因为任何行为的结果都具有两面性，“赢”未必是赢，“输”也未必就是输。因此，不能以单一的目标来界定危机管理。其次，用管理措施去指代管理本身，这样的界定方法较为片面。最后，危机管理也不仅限于危机发生之后的阶段。

广义的危机管理认为，危机管理意味着成功实现行为者的危机目标，不管这种目标是什么。危机管理并不必然意味着避免使用武力，也并不必然意味着使危机降级，危机管理不是危机解决。“管理”是指一种处理危机方式或者成功实现某方的危机目标。处在相同危机局势中的危机有关各方根据其国家利益、目标和能力，使用不同的危机管理战略。这意味着在不同的危机阶段，管理同一场危机对于不同的危机方含义不同。危机有关各方通常控制危机的发展方向，以实现国家目标。[11]

综上所述，当前德国的国际危机管理聚焦在外交与安全领域，侧重国际危机管理的过程性。在上述“危机管理”概念阐释的基础上，本书从三个方面诠释德国的国际危机管理概念。在观念层面，一方面，国际危机管理的过程是各方利益或观念的博弈，各方根据自身实力和外界环境变化，确定最适合自身的危机管理目标；另一方面，国际危机管理是指决策者根据国际和国内环境的变化，不断调整对危机的认识，并据此推进危机管理进程的过程。在战略层面，国际危机管理是指危机管理行为主体根据危机发展态势在外交、安全、政治、经济等方面进行相应的战略调整。在实践层面，国际危机管理是指国际危机发生之前预防、危机中协调和应对、危机后重建和恢复的过程。

此外，国际危机管理的结果没有绝对的输或赢，危机各方都会有得与失。在危机管理的不同阶段有不同的工作重点，有针对性地细化各项任务，以达到宏观把控和微观处理相结合的效果，这是国际危机管理在实践层面的要求。